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生态环境治理的成本分担机制研究

引言

走在小区楼下，看着环卫工人弯腰清理被随意丢弃的塑料瓶，或者站在河边闻着若有若无的异味，我们很难不意识到：生态环境治理从来不是某个部门、某家企业的“独角戏”。从城市的污水处理厂到乡村的垃圾转运站，从工业废气的净化设备到农田面源污染的防控，每一笔治理资金的背后，都涉及“谁来出钱、出多少钱、怎么出钱”的现实问题。近年来，随着我国污染防治攻坚战的深入推进，生态环境治理的资金需求呈指数级增长——仅以大气污染治理为例，某北方城市某年用于煤改气、扬尘管控的直接投入就超过以往五年总和。但与此同时，单一主体（尤其是政府）的财政压力日益凸显，企业“等靠要”心态、公众“搭便车”现象屡见不鲜。如何构建公平合理、可持续的成本分担机制，已成为破解“治理资金从哪来”“治理责任如何落”的关键命题。

一、生态环境治理成本分担的现状与特征

（一）当前主要分担主体与成本类型

生态环境治理的成本分担，本质上是公共环境产品供给的责任分配。目前，我国已形成“政府主导、企业主体、公众参与”的多元分担格局，但不同主体承担的成本类型差异显著。

政府层面，更多承担“基础性、兜底性”成本。比如城市污水管网建设、农村生态补偿基金、跨区域环境监测平台等，这些项目投资大、周期长、收益外溢性强，市场主体缺乏直接投入动力，只能由政府通过财政预算、专项债等方式统筹解决。以某中部省份的长江支流治理为例，河道清淤、生态护岸等工程的前期投入中，中央和省级财政占比超过70%。

企业作为污染“制造者”和治理“直接受益者”，主要承担“生产端”治理成本。这既包括安装废气净化装置、废水处理系统等“硬性投入”，也包括清洁生产技术研发、环境管理体系认证等“软性成本”。以某化工园区为例，企业每年用于污染治理的平均支出占其利润的15%-20%，其中中小微企业的压力尤为明显。

公众则更多通过“间接付费”参与分担。最典型的是居民缴纳的污水处理费、垃圾处理费，这些费用虽金额不高（多数城市每月几元到十几元），却通过“使用者付费”原则将环境成本与个人行为挂钩。此外，公众参与垃圾分类、绿色出行等行为，本质上也是在分担“减少末端治理成本”的隐性责任——据测算，一个社区若能将可回收物分拣率提升30%，每年可减少垃圾转运和处理成本约12万元。

（二）实践中的地域与领域差异

成本分担机制的运行效果，与区域经济发展水平、环境问题类型密切相关。在东部经济发达地区，政府财政实力较强，企业环保技术成熟，公众环保意识较高，往往能形成“政府引导+市场运作+社会协同”的良性循环。比如某沿海城市推行“环境基础设施PPP模式”，政府出地、企业出资建设污水处理厂，通过收取排污费回收成本，既减轻了财政压力，又提升了运营效率。

而在中西部欠发达地区，情况则复杂得多。一方面，地方政府“保民生”压力大，环境治理投入常被“挤水分”；另一方面，当地企业多为资源型、传统制造业，利润薄、治污技术落后，“交罚款比治污便宜”的现象仍存。以某西部山区的矿产开发为例，部分小矿山企业长期拖欠生态修复保证金，最终只能由政府“兜底”完成山体复绿，这种“企业污染、政府埋单”的错位分担，加剧了区域环境治理的脆弱性。

从治理领域看，工业污染治理的成本分担相对“显性”（有明确的排污收费、环保税等制度），而农业面源污染、生活污染的分担则更“模糊”。比如农村的农药包装废弃物回收，涉及农户、经销商、政府三方责任，但由于缺乏具体的奖惩机制，很多地方仍靠村干部“上门收、自己垫”，成本分担的公平性和可持续性严重不足。

二、成本分担机制的理论逻辑与核心矛盾

（一）理论支撑：从“谁污染谁治理”到“多元协同”

现代环境经济学中的“污染者付费原则”（PPP），是成本分担最基础的理论依据——污染者通过支付治理成本，将环境负外部性内部化。但随着环境问题的复杂性升级（如跨区域大气污染、全球气候变化），单一的“污染者付费”已难以覆盖所有场景。公共产品理论进一步指出，环境质量具有非排他性和非竞争性，属于典型的公共产品，其供给成本理应由全体受益者共同分担。这就解释了为何政府（代表公众）必须参与成本分担——即便没有直接污染行为，作为公共利益的维护者，也需为“公共环境产品”买单。

近年来，“利益相关者理论”的引入，推动成本分担向“多元协同”演进。除了污染者和政府，环境治理的受益者（如周边居民、依赖良好环境的旅游从业者）、潜在影响者（如环保技术供应商、金融机构）都应成为分担主体。比如某湖泊的生态修复工程中，周边农家乐经营者主动缴纳“环境维护基金”，因为湖泊水质改善直接带来了客流量增长，这种“谁受益谁分担”的模式，比单纯的“谁污染谁治理”更具包容性。

（二）现实矛盾：责任、能力与意愿的三重错配

理想的成本分担机制，应实现“责任清晰、能力匹配、意愿驱动”，但现实中三者常出现错配。

首先是责任边界