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研究报告

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“三线一单”生态环境分区管控方案

一、方案概述

1.1.方案背景

(1)近年来，随着我国经济的快速发展，工业化、城镇化进程不断加快，生态环境问题日益凸显。据国家统计局数据显示，2019年全国单位国内生产总值能耗同比下降3.1%，但与此同时，全国主要污染物排放总量仍然较大，大气、水、土壤污染问题仍然严峻。以大气污染为例，全国338个地级及以上城市中，空气质量达标的城市占比仅为57.4%，PM2.5年均浓度仍高于世界卫生组织推荐标准。此外，水资源污染问题也十分严重，全国地表水国控断面水质达标率仅为70.9%，其中劣V类水质断面占比高达17.5%。这些环境问题不仅严重影响了人民群众的生活质量，也制约了经济的可持续发展。

(2)为应对严峻的生态环境形势，我国政府高度重视生态环境保护工作，相继出台了一系列政策措施。2018年，国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出要实施“三线一单”生态环境分区管控方案，即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。这一方案旨在通过科学合理的生态环境分区，明确各区域生态环境保护的责任和任务，推动形成绿色发展方式和生活方式。以长三角地区为例，该地区生态环境分区管控方案的实施，有效遏制了工业污染和农业面源污染，空气质量得到明显改善，2019年长三角地区PM2.5平均浓度同比下降9.9%，空气质量优良天数比例提高至74.9%。

(3)在实施“三线一单”生态环境分区管控方案的过程中，各地积极探索创新，形成了许多成功的案例。例如，广东省佛山市通过实施生态环境分区管控，将全市划分为生态保护区、生态控制区、环境质量保障区和重点开发区域，实现了生态环境保护的精细化管理。在生态控制区，佛山市严格控制工业项目准入，加强农业面源污染治理，有效提升了区域生态环境质量。此外，浙江省杭州市以“两山”理念为指导，将生态环境分区管控与乡村振兴战略相结合，通过实施生态修复、生态补偿等措施，实现了经济效益、社会效益和生态效益的共赢。这些案例为全国其他地区提供了宝贵的经验和借鉴。

2.2.方案目标

(1)方案的目标是构建一个科学合理的生态环境分区管控体系，以实现生态环境保护和经济社会发展的和谐共生。具体而言，目标包括：一是提高生态环境质量，确保到2035年，全国生态环境质量得到根本改善，主要污染物排放总量大幅减少，生态环境风险得到有效控制；二是优化空间布局，实现国土空间开发保护格局的优化，推动形成绿色发展方式和生活方式；三是提升生态系统服务功能，增强生态系统的稳定性和抗风险能力，保障国家生态安全。

(2)方案旨在推动产业转型升级，促进绿色低碳发展。通过实施生态环境分区管控，引导产业结构调整，提高资源利用效率，降低污染物排放。目标是到2025年，全国产业结构调整取得显著成效，高污染、高耗能产业得到有效控制，绿色低碳产业成为经济发展的重要支撑。同时，方案还强调提高公众参与度，增强社会公众的生态环境保护意识，形成全社会共同参与生态环境保护的格局。

(3)方案还着重于强化生态环境监管和执法力度，确保各项生态环境分区管控措施得到有效实施。目标是建立健全生态环境监测网络，提高环境监测能力，确保环境数据真实、准确、完整。同时，加强对生态环境违法行为的查处，严厉打击环境违法行为，维护生态环境法律法规的严肃性和权威性。通过这些措施，确保生态环境分区管控方案目标的实现，为我国生态环境保护和可持续发展奠定坚实基础。

3.3.方案原则

(1)方案遵循生态优先、保护优先的原则，将生态环境保护放在首位。根据国家生态环境部数据，我国已划定生态保护红线，覆盖国土面积的约30%，旨在保护生物多样性、水源涵养和重要生态服务功能。例如，四川省在实施生态保护红线划定过程中，将生态敏感区域和重要生态系统纳入红线范围，有效保护了长江上游水源地，确保了区域生态环境的稳定。

(2)方案坚持绿色发展、循环发展的原则，推动产业转型升级和资源节约利用。以浙江省为例，该省通过实施绿色低碳发展战略，推动产业结构调整，2019年单位GDP能耗同比下降3.6%，万元工业增加值用水量下降6.2%。此外，方案强调推动绿色技术创新，提高资源利用效率，例如，在山东省，通过推广农业节水灌溉技术，实现了农业用水量减少15%的目标。

(3)方案贯彻区域协调、协同治理的原则，强调跨区域生态环境保护合作。例如，京津冀地区在实施生态环境分区管控过程中，加强区域间环境保护合作，共同推进大气污染防治。据统计，2019年京津冀地区PM2.5平均浓度同比下降10.9%，空气质量改善显著。此外，方案还强调公众参与和社会监督，通过建立健全生态环境公众参与机制，提高公众对生态环境保护的认知和参与度。如四川省在实施生态环境分区管控