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集整专题报告

数据要素发展报告

(2025年)

2025年10月

前言

党的二十届三中全会强调，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。2025年政府工作报告进一步提出，要激发数字经济创新活力，持续推进“人工智能+”行动，加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用。随着以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据作为关键生产要素的战略价值愈加凸显。数据与智能的深度融合，不仅是催生新产业、新模式、新动能的重要力量，更是我国在全球数字经济竞争中构筑新优势、把握发展主动权的关键所在。在此背景下，统筹发展和安全，全面深化数据要素市场化配置改革，持续扩大高质量数据供给，推动数据在经济社会各领域的深度应用，对建设数字中国、推进中国式现代化具有深远意义。

当前，推动数据“供得出、流得动、用得好、保安全”串联起了我国数据要素市场化配置改革的长期目标，在制度、技术与产业的协同向前中，数据要素发展已进入体系化构建与规模化应用的新阶段。一是数据为人工智能发展筑基，推动智能涌现，同时人工智能也使得数据要素价值发挥得到升级拓展，为数字经济发展提供重要引擎。国产大模型的爆发式演进，使高质量、多模态、专业化数据的研发需求空前迫切。数据采集、数据标注等环节与人工智能产业结合为紧密的生态体系。同时，大模型使数据成为能够承载多样化内容的语义载体。智能化数据治理有效降低了海量非结构化数据的处理成本，提升了数据质量。“数据驱动智能，智能优化数据”为数字经济发展筑牢根基。

二是数据制度体系建设全面提速，为数据产业规范发展和数据市场培育筑牢基础。公共数据资源开发利用“1+3”政策体系的相继出台实施，成为破解数据供给瓶颈、激发市场活力的关键突破口。培育全国一体化数据市场的系列政策正加速制定，例如，《国家数据基础设施建设指引》为搭建支撑全国数据资源互联互通的技术底座提供顶层设计，推动各技术路线从理论走向实践；《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》则聚焦数据产业发展现状和市场需求，优化布局、加强激励，推动培育多元经营主体。

三是产业实践探索多点开花，在多元创新场景中加速落地。各类主体在确保安全可控的前提下，着力打通数据供给和流通堵点，参与数据要素价值创造。在人工智能的助力下，数据应用向深层次、多领域拓展，持续赋能经济社会发展。数据资产的经济价值在各类应用中加速显化，对于新方法、新路径的探索持续活跃。数据安全治理也从基础的合规达标转向与业务深度融合的主动治理，覆盖数据全生命周期的智能防控体系正在形成。

在此背景下，《数据要素发展报告（2025年）》进一步讨论了数据要素的理论认识，系统梳理了过去一年我国数据要素发展在供给、流通、应用和安全等方面的最新动态，并在总结发展特征、研判核心挑战的基础上，对未来发展趋势提出展望，以期为各方深入推进数据要素市场化配置改革、全面释放数据要素价值提供有益参考。

目录

一、智能时代数据要素再认识 1

（一）数据是人工智能发展的核心要素之一 1

（二）人工智能助推数据的作用方式升级拓展 4

（三）数据要素价值释放以全过程贯通为根基 6

二、“供得出”：高质量数据供给水平持续提升 8

（一）制度进展：一系列政策举措推动强化数据供给 9

（二）技术热点：多模态数据研发治理能力寻求突破 13

（三）产业热点：重点领域加快建设高质量数据集 16

三、“流得动”：全国一体化数据市场培育平稳推进 20

（一）制度进展：全国一体化成为顶层设计关键目标 20

（二）技术热点：数据流通利用基础设施建设启动 22

（三）产业热点：数据交易向规范化多样化发展 24

四、“用得好”：多层次应用拓宽数据赋能路径 28

（一）制度进展：“数据要素×”多举措推动数据使用复用 28

（二）技术热点：数智技术融合推动应用范式变革 30

（三）产业热点：数据资产化探索丰富数据价值领域 32

五、“保安全”：数据智能紧密结合共筑安全堡垒 34

（一）制度进展：数据安全治理向AI领域延伸 34

（二）技术热点：数据安全技术愈加精准智能 36

（三）产业热点：安全治理从合规达标转向主动治理 37

六、发展展望 38

（一）容错免责机制设计需成为改革关键对象 39

（二）三大引导方向或将在短期内快速推进 41

（三）夯实企业能力仍是发挥市场主导作用的基础 42

图目录

图1数据要素的三类