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城市低碳基础设施PPP项目风险管理框架构建1

城市低碳基础设施PPP项目风险管理框架构建

摘要

本报告系统研究了城市低碳基础设施PPP项目风险管理框架的构建问题。随着我

国城镇化进程加快和”双碳”目标提出，低碳基础设施建设需求激增，PPP模式成为重

要融资渠道。然而，此类项目具有投资规模大、回收周期长、技术复杂度高、政策依赖

性强等特点，风险管理面临诸多挑战。报告首先分析了城市低碳基础设施PPP项目的

现状与问题，指出当前风险管理存在识别不全面、评估方法单一、应对措施缺乏系统性

等问题。在此基础上，构建了基于全生命周期的风险管理框架，包括风险识别、评估、

应对和监控四个子系统。研究采用文献分析、案例研究、专家访谈等方法，结合具体案

例数据验证了框架的有效性。报告最后提出了政策建议和实施路径，为政府、企业和金

融机构提供参考。研究表明，科学的风险管理框架能显著提高项目成功率，降低财政负

担，促进低碳基础设施可持续发展。

关键词：低碳基础设施；PPP模式；风险管理；框架构建；全生命周期

引言与背景

1.1研究背景

随着全球气候变化问题日益严峻，各国纷纷提出碳中和目标。中国作为负责任大

国，承诺2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。这一目标对城市基础设施建设

提出了新要求，传统高碳发展模式难以为继。据国家发改委数据，城市基础设施领域碳

排放占全国总排放的40%以上，其中交通、建筑、能源等是主要排放源。为应对这一

挑战，低碳基础设施建设成为城市发展的必然选择。

与此同时，我国城镇化率已突破65%，但基础设施仍存在明显短板。据住建部统计，

全国城市基础设施投资缺口达15万亿元，仅靠财政资金难以满足需求。PPP模式作为

政府与社会资本合作的重要形式，能够有效缓解财政压力，提高运营效率。近年来，我

国PPP项目投资规模持续增长，截至2022年底，全国PPP综合信息平台管理库项目

总投资额达16.8万亿元，其中低碳基础设施项目占比逐年上升。

然而，低碳基础设施PPP项目面临独特风险：技术风险高（如新能源、碳捕获等

新技术应用）、政策风险大（碳交易机制、补贴政策变化）、市场风险复杂（碳价波动、

绿色电力交易）。据世界银行统计，发展中国家PPP项目失败率高达3040%，主要原

因是风险管理不当。因此，构建系统化的风险管理框架具有重要意义。

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1.2研究意义

本研究的理论意义在于：丰富PPP风险管理理论体系，将低碳发展要求与传统风

险管理相结合；拓展项目风险管理方法，引入碳足迹评估、气候风险量化等新工具；完

善全生命周期风险管理理论，覆盖从项目识别到移交的全过程。

实践意义包括：为政府提供决策参考，完善PPP项目管理制度；为企业提供风险

管理工具，提高项目成功率；为金融机构提供评估依据，降低信贷风险；推动低碳基础

设施建设，助力”双碳”目标实现。

1.3研究内容与方法

本报告主要研究内容包括：分析城市低碳基础设施PPP项目特点及风险特征；构

建基于全生命周期的风险管理框架；设计风险识别、评估、应对和监控的具体方法；提

出政策建议和实施路径。

研究方法包括：文献分析法（梳理国内外相关研究）；案例研究法（选取典型项目

进行深入分析）；专家访谈法（咨询政府官员、企业高管、学者等）；数据分析法（运用

统计软件处理项目数据）；比较研究法（对比不同风险管理方法效果）。

政策与行业环境分析

2.1国家政策环境

近年来，我国出台了一系列支持低碳基础设施和PPP发展的政策文件。《“十四五”

现代能源体系规划》提出要加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系；《关于加快建立

健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确要求大力发展绿色建筑、绿色交通

等；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为PPP项目提供了法律保障。

特别值得注意的是，2021年国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》将”城乡建

设碳达峰行动”列为重点任务，要求加快低碳交通运输体系建设，推广绿色低碳建材，建

设超低能耗、近零能耗建筑。这些政策为低碳基础设施PPP项目创造了有利环境。

在PPP管理方面，财政部陆续发布了《政府和社