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基础设施领域投融资中的社会资本退出机制创新1

基础设施领域投融资中的社会资本退出机制创新

摘要

本报告系统研究了基础设施领域社会资本退出机制的创新路径与实践方案。通过

对国内外基础设施投融资模式的深入分析，结合我国政策环境与市场现状，提出了多层

次、多元化的社会资本退出机制设计框架。报告首先梳理了基础设施领域社会资本参与

的历史沿革与现状特征，指出了当前退出渠道单一、机制不健全等核心问题。基于公共

产品理论、项目融资理论及资产证券化理论，构建了社会资本退出的理论分析框架。在

技术路线上，报告提出了”前期设计中期实施后期评估”的全周期退出机制构建方案，包

括股权交易、资产证券化、PPP项目移交等多元化路径。通过案例分析验证了不同退

出模式的适用条件与操作要点，并设计了相应的风险防控体系。研究结果表明，创新社

会资本退出机制对于提升基础设施投融资效率、优化资源配置具有重要意义。报告最后

提出了政策建议与实施路径，为完善我国基础设施投融资体系提供了理论支撑与实践

指导。

引言与背景

1.1研究背景与意义

基础设施作为国民经济和社会发展的基石，其建设水平直接关系到国家竞争力和

民生福祉。随着我国经济进入高质量发展阶段，基础设施投资需求持续增长，但政府财

政压力不断加大，单纯依靠政府投入的传统模式已难以为继。2014年以来，国家大力

推广政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励社会资本参与基础设施建设和运营。截至

2022年底，全国PPP综合信息平台管理库项目累计投资额超过16万亿元，社会资本

参与度显著提升。然而，与社会资本”进入”机制相比，“退出”机制的建设明显滞后，导

致社会资本面临流动性差、回收周期长等问题，严重影响了其参与基础设施投资的积极

性。

从国际经验看，完善的社会资本退出机制是基础设施投融资市场成熟的重要标志。

英国、澳大利亚等发达国家通过资产证券化、股权交易市场、基础设施基金等多种方式，

为社会资本提供了灵活的退出渠道。相比之下，我国基础设施领域社会资本退出仍主要

依赖项目到期移交，市场化退出方式占比不足15%。这种状况不仅制约了社会资本的再

投资能力，也不利于基础设施资产的优化配置。因此，系统研究社会资本退出机制创新，

对于完善我国基础设施投融资体系、激发市场活力具有重要的理论价值和现实意义。

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1.2国内外研究现状

国外关于基础设施投融资的研究起步较早，形成了较为成熟的理论体系。诺贝尔经

济学奖得主威廉·夏普提出的资本资产定价模型(CAPM)为基础设施投资收益评估提

供了理论基础；梅耶斯提出的优序融资理论解释了社会资本参与基础设施项目的融资

偏好；近年来，随着ESG(环境、社会和治理)理念的兴起，基础设施投资的可持续性

评价也成为研究热点。在退出机制方面，国外学者重点关注资产证券化、REITs(不动产

投资信托基金)等金融工具的应用，如Geltner(2018)系统分析了基础设施REITs的估

值模型与风险管理。

国内研究相对滞后，但近年来发展迅速。早期研究主要集中在PPP模式的操作规

范与风险分担，如王守清教授团队对PPP项目全生命周期管理进行了系统研究。随着

实践深入，学者们开始关注社会资本退出问题，如李开孟(2019)提出了基础设施项目”

进入运营退出”的闭环管理理念；王天义(2020)分析了PPP项目资产证券化的法律障

碍与突破路径。然而，现有研究多侧重于单一退出方式的分析，缺乏系统性的机制设计

框架，对不同类型基础设施项目的差异化退出需求考虑不足，这正是本报告试图突破的

研究方向。

1.3研究内容与方法

本报告以基础设施领域社会资本退出机制创新为核心研究内容，采用理论分析与

实证研究相结合的方法。首先，通过文献研究法梳理国内外相关理论与政策；其次，采

用案例分析法比较不同退出模式的实践效果；再次，运用定量分析法评估各种退出机制

的经济效率；最后，通过专家访谈法验证机制设计的可行性。研究范围涵盖交通、能源、

环保等主要基础设施领域，重点关注PPP模式下的社会资本退出问题。

报告的创新点主要体现在三个方面：一是构建了”需求机制工具”三位一体的退出机

制设计框架；二是提出了基于项目生命周期的动态退出策略；三是设计了