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农村承包地“抛荒”责任问题

一、引言：抛荒现象背后的责任之问

在广袤的农村土地上，原本应是稻浪翻滚、果蔬飘香的承包地，却逐渐出现零星或成片的“不毛之地”——这便是农村承包地“抛荒”现象。近年来，随着城镇化进程加快、农业比较效益下降等多重因素影响，部分地区承包地抛荒问题从隐性积累转向显性暴露，不仅造成耕地资源浪费、威胁粮食安全底线，更折射出农村土地管理中责任体系的模糊与失衡。谁该为抛荒负责？是外出务工的承包农户，是负有管理职责的村集体，还是政策落实不到位的基层政府？厘清这一问题，既是破解抛荒困局的关键，更是完善农村土地治理体系、推动乡村振兴的必然要求。

二、抛荒现状与责任问题的现实紧迫性

（一）抛荒现象的多维表现

当前农村承包地抛荒呈现“点面交织、类型多样”的特征。从空间分布看，既有山区、丘陵等自然条件较差区域的成片撂荒，也有平原地区因劳动力外流导致的零星抛荒；从时间维度看，既有全年完全未耕种的“绝对抛荒”，也有只种一季或选择性种植的“季节性抛荒”；从成因划分，既有因家庭劳动力短缺、农业收益低下等“被动抛荒”，也有因土地流转不畅、承包权纠纷等“主动抛荒”。例如，某山区村庄因青壮年劳动力90%外出务工，留守老人无力耕种，近200亩承包地连续两年未播种；而在某平原乡镇，部分农户因流转价格未谈拢，宁可让土地闲置也不愿低价出租，形成“撂荒对峙”局面。

（二）抛荒带来的多重影响

抛荒问题的蔓延，已突破单纯的土地利用范畴，演变为影响农村发展的综合性挑战。首先是耕地资源的严重浪费。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%，每一寸耕地都是“命根子”，抛荒直接导致耕地数量减少、质量退化，部分抛荒地因长期未耕作出现土壤板结、肥力下降，复垦成本大幅增加。其次是粮食安全的潜在威胁。“谷物基本自给、口粮绝对安全”是国家战略底线，抛荒面积的扩大意味着粮食播种面积缩减，若任其发展，将削弱粮食生产能力。最后是农村社会的发展阻滞。承包地抛荒不仅影响农户收入，更会加剧“空心村”现象——土地闲置导致农业产业萎缩，进而减少就业机会，形成“抛荒-人口外流-更严重抛荒”的恶性循环。

（三）责任问题的核心地位

面对抛荒问题，过去更多聚焦于“如何复垦”，却忽视了“为何抛荒”背后的责任链条。例如，部分地区简单采取“谁抛荒、谁复垦”的行政命令，但由于未厘清农户、村集体、政府等主体的责任边界，往往陷入“农户喊委屈、集体难作为、政府压力大”的困境。只有明确“谁该负责”，才能从源头上减少抛荒发生；只有落实“如何担责”，才能形成“不愿抛荒、不能抛荒、不敢抛荒”的约束机制。因此，责任问题是破解抛荒困局的“牛鼻子”。

三、抛荒责任主体的多元性分析

（一）承包农户：第一责任主体的法定义务与现实困境

根据《农村土地承包法》规定，承包方负有“维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设”“依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”的法定义务。从法律层面看，承包农户作为土地的直接经营者，是防止抛荒的第一责任主体。但现实中，农户抛荒往往夹杂着“不得不为”的无奈：一是农业收益低。据测算，种植传统粮食作物的亩均纯收益不足200元，远低于外出务工日收入；二是劳动力短缺。农村青壮年劳动力年均外出务工时间超过9个月，留守老人、妇女难以承担高强度农活；三是农业风险高。自然灾害、市场波动等因素让小农户抗风险能力脆弱，部分农户因一次减产便失去耕作信心。这种“法定义务”与“现实约束”的矛盾，使得农户责任认定不能简单“一刀切”。

（二）村集体：管理责任的履行与能力局限

村集体作为土地所有权人（或发包方），《农村土地承包法》赋予其“监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”“制止承包方损害承包地和农业资源的行为”等职责。实践中，村集体在防止抛荒中扮演“中间人”角色：一方面需向农户宣传政策、动员复垦，另一方面要协调土地流转、引入经营主体。但现实中，村集体责任履行常面临双重困境：一是“无权”。对长期抛荒的农户，村集体缺乏直接处罚权，只能通过劝说、调解等柔性手段；二是“无力”。部分村集体自身经济薄弱，缺乏引导土地流转的资金和资源，甚至存在“怕得罪人”的心态，对抛荒现象睁一只眼闭一只眼。例如，某村支书坦言：“村里没产业、没资金，劝农户复垦只能靠嘴皮子，人家反问‘种了卖不掉咋办’，我们也答不上来。”

（三）地方政府：政策落实与公共服务的责任边界

地方政府（尤其是县乡两级）在农村土地管理中承担着政策落实、公共服务和监督执法的职责。从政策层面看，需落实耕地保护目标责任制，将抛荒治理纳入考核；从服务层面看，需提供农业技术培训、市场信息对接、基础设施建设等支持；从执法层面看，需对违法占用耕地、恶意抛荒等行为进行查处。但实践中，部分地方政府存在“重指标轻落实”的倾向：一方面将抛荒治理任务简单下压给村集体，缺乏具体指导；另一方