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PPP项目合同的法律性质争议

引言

在公共服务供给模式创新的背景下，政府和社会资本合作（PPP）模式已成为基础设施建设、公共服务领域的重要实践形态。作为PPP模式运行的核心载体，PPP项目合同既是政府与社会资本方权利义务的“承诺书”，也是项目全生命周期风险分担、收益分配的“路线图”。然而，这一关键法律文件的性质界定却长期存在争议——它究竟属于行政协议还是民事合同？这一争议不仅影响合同效力认定、纠纷解决途径选择，更关系到公共利益与私人权益的平衡保护。围绕这一问题，理论界与实务界的观点碰撞从未停歇，本文将从争议焦点、学说分歧、实践困境及化解路径等维度展开探讨。

一、争议的核心焦点：行政协议与民事合同的分野

PPP项目合同法律性质争议的本质，是对“公私法交融”背景下新型合同形态的法律定位难题。传统民法与行政法对合同的分类标准，在PPP合同的复合属性面前显现出解释力不足的局限，争议的核心集中于“行政性”与“民事性”的边界认定。

（一）行政协议说的核心依据

主张PPP项目合同为行政协议的观点，主要基于以下三点理由：

其一，合同主体的特殊性。PPP合同的一方主体是政府或其授权机构，另一方是社会资本方，双方在法律地位上并非完全平等。政府方在合同中不仅是“合作方”，更承担着“公共事务管理者”的角色，其参与合同的根本目的是实现公共服务供给、社会治理等行政目标，这与民事合同中“平等主体间设立民事权利义务关系”的特征存在差异。

其二，行政优益权的体现。为保障公共利益，政府方通常在合同中保留“单方变更权”“紧急情况下的临时接管权”“价格调整监管权”等特殊权利。例如，当公共利益面临重大风险时，政府可不经社会资本方同意调整项目运营标准；当社会资本方严重违约时，政府有权直接终止合同并收回项目。这些权利的行使具有明显的行政强制色彩，与民事合同中“意思自治”“等价有偿”的基本原则形成对比。

其三，公共利益的优先性。PPP项目多涉及交通、能源、医疗、教育等民生领域，合同履行效果直接关系公众福祉。因此，合同条款设计往往强调公共利益的优先保护，如要求社会资本方接受政府对服务质量的持续监管、限制其随意转让项目权益等。这种以公共利益为导向的价值追求，更符合行政协议“实现行政管理目标”的立法定位。

（二）民事合同说的理论支撑

持民事合同观点的学者则认为，PPP项目合同本质上是平等主体间的财产性协议，理由主要包括：

首先，合同目的的复合性不改变法律关系性质。尽管PPP项目具有公共服务属性，但其核心是通过市场化手段引入社会资本，实现“物有所值”的公共服务供给。政府与社会资本方的合作基础是“风险共担、利益共享”，双方在谈判地位上虽存在差异，但最终需通过协商一致达成合同条款，这与民事合同“意思自治”的本质特征一致。例如，项目回报机制（如使用者付费、政府付费、可行性缺口补助）的设计，本质上是双方对投资收益的市场化约定，与行政机关行使管理职权的行政行为有明显区别。

其次，行政优益权的行使需以合同约定为前提。政府方所谓的“单方变更权”并非无限制的行政特权，而是需在合同中明确约定行使条件和补偿机制。例如，若政府因规划调整需要变更项目内容，必须按照合同约定对社会资本方的损失进行合理补偿，这更符合民事合同中“违约赔偿”或“情势变更”的处理逻辑，而非行政行为的“无偿性”。

最后，纠纷解决的实践需求。若将PPP合同定性为行政协议，纠纷需通过行政诉讼解决，而行政诉讼“对行政行为合法性审查”的原则，可能无法充分覆盖合同履行中的履约争议（如收益分配、违约责任）。例如，社会资本方主张政府未按约定支付可行性缺口补助，本质是要求对方履行合同债务，这类争议更适合通过民事诉讼中的“违约之诉”解决，以实现对双方权益的平等保护。

二、学说分歧的深层逻辑：公私法价值的冲突与调和

行政协议说与民事合同说的对立，本质上是公法“公共利益优先”与私法“私权保护”两种价值取向的冲突在合同领域的投射。要理解这一分歧，需追溯两种学说的法理基础及现实考量。

（一）公法视角：公共利益的保障需求

行政协议说的理论根源可追溯至行政法中的“行政合同”概念。行政合同是行政机关为实现行政管理目标，与相对人协商一致设立、变更或终止行政法上权利义务关系的协议。其核心特征是“行政性”——即合同的订立、履行需服务于公共利益，行政机关保留“优益权”以应对公共利益可能受到的威胁。

在PPP项目中，政府引入社会资本的根本目的是弥补财政缺口、提升公共服务效率，而非单纯追求经济利益。若将合同定性为民事合同，可能导致社会资本方过度关注商业利益，忽视公共服务质量；政府方也可能因受制于“意思自治”原则，难以对项目实施有效监管。例如，某污水处理PPP项目中，社会资本方为降低成本违规排放，若按民事合同处理，政府仅能通过违约条款追究其责任；若按行政协议处理，政府可直接行使监