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我国环境规制的政策演变分析

政策的制定往往伴随着经济发展水平而不断改变，不同时期的规制政策同样也能反映出特殊时期的经济情况。从70年代至今，我国的环境规制政策大致可以分为三个时期，在不同的时期各种规制工具重要性与地位也大为不同。

一、命令控制型环境规制形成发展：1972-1989年

20世纪70年代，快速工业化带来环境问题逐渐显现，西方世界掀起大规模环保运动。1972年联合国人类环境会议推动了当代中国环保的起步，我国随后不久便设立了相应的环境治理部门,着手开展工业“三废”的治理（张坤民等，2007）。1979年，中国首部《环境保护法》颁布，标志着中国环保事业踏上法制轨道。到了1983年，第二次全国环保会议正式将环境保护确立为中国的一项基本国策。此后，政府相继出台了《海洋环境保护法》（1982）、《水污染防治法》（1984）、《大气污染防治法》（1987）等一系列污染防治的单项法律法规。在我国处于经济转型期，发展水平不高、国力有限和市场机制不健全的情况下，不可能依靠高投入、高科技治污，因此依托行政和法律手段强化环境管理成为最现实有效的方法。经过一段时间的探索，初步形成了中国特色环境保护政策理论体系、政策体系和法律法规体系。

总体而言，20世纪70-80年代，国家为了改善环境，降低工业污染排放，制定了大量的法律条例，并结合各种行政手段敦促企业遵守，否则就会面临严厉处罚，这些措施都直接推动中国环保事业的起步。这一时期命令控制型环境规制手段牢牢占据了主导地位，市场激励型规制工具数量较少。

二、市场激励型环境规制兴起发展：1990-2010年

随着改革开放的深入推进,中国由计划经济向市场经济转型，掀起了新一轮大规模建设高潮，导致环境污染也达到了一个新的地步,单纯采用行政命令的规制手段已无法兼顾经济发展与环境保护的双重目标。在此背景下，市场激励型环境规制工具开始兴起。相较于命令控制型环境规制,市场激励型环境规制强调以企业为治污主体，更能调动企业积极性。从1990年开始，国内先后推出了诸如排污许可证制度等一连串的市场型规制工具。1991年开始，我国在16个城市推行大气排污许可证试点，并取得了一定成效。但在这一时期，命令控制型工具仍占据主导地位，市场激励型政策仍处于萌芽期,仅在部分地区开展试点工作，未在全国范围推广。

进入21世纪，随着国内市场经济体制逐步完善,发挥市场在资源配置中的决定性作用成为环境治理新思路,市场激励型环境规制由此进入快速发展轨道。据统计，2001-2010年，我国出台了约116个相关的资源环境经济政策规范性文件，占1980年以来资源环境规范文件的41%，其中绿色税费、绿色财政、绿色信贷政策文件分别为34份、27份和14份(王海芹和高世楫,2016),这些文件的共同特点就是强调采用经济激励手段保护环境。与此同时,排污权交易试点进一步推广。2002年，我国先后在山西、山东等七省市试点“SO2排放交易”，明确排污权交易具体措施。2007年，环保部确立天津、浙江等11个省市为排污权交易试点地区，明确强调要发挥市场机制达成减排目标。

总体而言，这一时期随着经济发展与市场机制不断完善,政府开始推出各类市场激励型规制工具，极大的激发了企业自身的减排积极性，使企业能够根据自身实际情况制合理化决策，优化了资源配置，促进了排放水平的降低。但这一时期，命令控制型环境规制仍发挥着重要的作用，很多市场激励型政策仍以试点形式推进，尚未在全国范围内覆盖，有待于进一步完善健全。

三、多元化综合治理并行：2011年-至今

2011年，我国经济增速结束了近20年10%的高速增长期，进入到结构调整、动力转换的新阶段。2012年，党的十八大提出“五位一体”总体布局，明确将生态文明建设摆在突出位置，我国绿色发展步伐加快，绿色发展政策体系日趋完善。为了加快生态文明建设，国家陆续出台了一系列环境政策。如在2015年颁布了《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年，要构建起由自然资源资产产权制度、生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度，命令控制型与市场激励型环境规制相辅相成。与此同时，随着互联网的发展和人民生活水平的改善，居民对于环境保护的意识逐渐加强、参与热情不断提高。环保部先后颁布了《环保举报热线工作管理办法》（2011）与《环境保护公众参与办法》（2015）等法律条例，为公民参与环境保护提供法律依据。

总体而言，与十八大前相比，新常态下环境规制政策呈现以下特点：一是改变了以往依靠行政处罚等末端治理思路，转向前端控制、中端严管、末端惩罚的全过程治理。二是由过去的采用单一规制工具转向综合使用多种规制工具，激励与约束并重，相辅相成，共同治污。三是公众参与度大幅提高，通过网络媒体等社会监督，形成社会舆论压力，倒逼政府与企业治污。