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教育督导“长牙齿”的法治保障路径——基于《教育督导条例》修订建议

一、摘要与关键词

摘要：

教育督导是国家教育治理体系的重要组成部分，是保障教育法律法规和政策有效实施，促进教育公平与质量提升的核心制度。然而，长期以来，我国教育督导制度面临“督政多、督学弱”，以及“督导建议缺乏强制执行力”的“长牙齿”困境，严重制约了教育督导对教育行政部门和学校的实质性约束力。本研究旨在系统性地解构教育督导“长牙齿”的法治保障路径，以现行《教育督导条例》的修订为核心目标，提出一套“制度赋权—程序刚性—问责联动”的法治重构方案。研究采用规范法学与制度分析相结合的方法，重点聚焦于督导结论的法律效力、问责机制的强制力以及督导机构的独立性。核心发现表明，督导“长牙齿”的关键在于从“建议权”向“指令权”的法律升级。必须通过修订条例，明确赋予督导机构对拒不整改或整改不力的教育行政部门和学校以“限制财政拨款”和“行政处分建议权”的强制执行力。研究结论认为，教育督导“长牙齿”的法治保障路径，是深化教育治理体系和治理能力现代化的必由之路，其最终目标是构建一个独立、权威、高效的教育督导体系，确保国家教育意志的彻底贯彻。

关键词：教育督导；长牙齿；法治保障；教育督导条例；督导结论；问责机制

二、引言

教育督导，作为国家对教育工作进行监督、检查、评估和指导的制度安排，是确保教育法律法规和重大政策有效落实的关键环节。在一个强调依法治教、推进教育治理体系现代化的时代背景下，教育督导的有效性与权威性，直接关系到国家教育战略目标的达成、教育质量的保障以及教育公平的实现。然而，尽管教育督导制度在我国已建立多年，但在实际运行中，教育督导制度仍面临着一个长期未决的根本性挑战：如何让教育督导“长牙齿”？

“长牙齿”是指教育督导机构发布的督导结论、建议或意见，必须具有足够的法律约束力和行政强制力，能够促使被督导方（无论是教育行政部门还是学校）积极、彻底地进行整改。当前教育督导的“软肋”主要体现在：其一，督导结论的法律效力不足。现行法律法规赋予督导机构的权力，更多停留在“建议权”和“报告权”层面，对于拒不整改或整改敷衍的行为，缺乏直接、有效的行政制裁手段。其二，问责机制的刚性缺失。教育督导与干部考核、财政拨款等核心利益机制的联动不足，导致督导建议难以转化为实质性的行政压力。其三，督导机构的独立性受限。督导机构往往隶属于同级教育行政部门，难以对同级政府或部门进行独立、权威的监督，存在“自己监督自己”的内在冲突。

这种“长牙齿”的困境，导致了教育政策落实中的“中梗阻”现象：国家层面的教育决策难以完全穿透至基层教育行政部门和学校，一些地方政府可能因地方利益而对教育政策选择性执行或敷衍整改，这严重损害了教育督导的权威性和国家教育治理的效能。随着新时代教育改革的全面深化，特别是对义务教育均衡发展、双减政策、教育质量提升等提出了更高的要求，解决教育督导“长牙齿”的问题已成为教育法治建设的当务之急。

因此，本研究的核心问题是：如何通过修订《教育督导条例》，构建一套具有法律强制力的制度保障体系，以实现教育督导从“软建议”向“硬约束”的实质性转变？本研究旨在通过法治保障路径的系统性解构，达成以下研究目标：第一，论证教育督导结论应具备的法律效力层级和强制力。第二，构建一个“督导结论—问责—惩戒”的刚性联动机制，特别是明确督导机构在财政和人事问责上的职权。第三，提出保障督导机构独立性和权威性的制度方案。本研究的结构安排如下：首先是文献综述，其次是研究方法，再次是核心的研究结果与讨论，最后是结论与展望。

三、文献综述

教育督导的法治化研究是教育行政法和教育治理领域的重要议题。现有文献主要从督导的权力基础、现行制度的缺陷和国际经验的借鉴三个方面展开。

（一）教育督导的权力基础与性质辨析

教育督导的权力基础源于国家对教育活动的公共监管权。在法理上，教育督导被归类为一种教育行政监督行为。其性质辨析主要存在两种观点：一种观点认为教育督导是一种行政指导行为，即通过建议、劝告、提醒等方式引导被督导方合规，强调其服务性功能。另一种观点则认为教育督导是一种行政监督行为，应具备行政执法的强制性和约束力。现有文献普遍认为，教育督导作为一种兼具监督、检查、指导和评估的复合性职能，其核心在于监督的强制力。如果督导结论缺乏法律约束力，其监督功能就难以实现，最终将退化为纯粹的评估或指导，无法应对现实中的行政不作为和违法行为。然而，我国现行的《教育督导条例》在赋权上倾向于“行政指导”的柔性，这正是导致“长牙齿”困境的制度根源。

（二）现行教育督导制度的缺陷分析

大量针对现行教育督导制度的研究，指出了其在实践中“长牙齿”难的制度性缺陷：

1.“权责不对等”的制度困境：督导机构承担着保障教育政策落实的重大责任，但其拥有的权力（特别是