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民办义务教育“公参民”学校治理路径——基于《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》

一、摘要与关键词

摘要

“公参民”学校作为我国义务教育领域长期存在的一种特殊办学形态，因其产权不清、管理混乱、挤占公共资源等问题，成为教育公平和规范民办教育发展的关键治理对象。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，标志着国家层面开启了对此类学校的系统性、强制性治理。本文旨在深入剖析该《通知》下“公参民”学校的治理路径、内在逻辑及其面临的实践挑战。本研究采用政策文本分析与多案例比较研究方法，以《通知》为核心分析文本，并选取东部、中部、西部三个不同地区省份的省级实施方案作为案例，进行跨区域比较。核心发现指出，《通知》所确立的治理路径是一种“分类剥离、重塑产权、回归公益”的系统性改革。其治理逻辑遵循三个步骤：首先，通过“六独立”标准对“公参民”学校进行精准“身份甄别”；其次，基于甄别结果，强制性地将学校划入“转公”、“民转公”、“终止办学”或“继续民办”四种“分类处置”轨道；最终，通过强化财务监管、规范关联交易、严控招生收费等手段，确保所有学校无论归属，都必须回归义务教育的公益属性。研究表明，这一治理路径在实践中面临三大挑战：地方财政的承接压力、既有举办者的资产处置与补偿难题，以及“真民办”学校在失去公办资源支持后的生存与发展困境。本文的主要结论是，《通知》的“公参民”治理是一场以“产权清晰化”为核心的“教育供给侧改革”，它在短期内有效遏制了“假民办”对公共资源的侵蚀，但其长期效果将取决于地方政府能否为“转公”学校提供充足的财政与师资保障，以及能否为真正独立的民办学校营造一个公平、健康的竞争环境。

关键词：

公参民学校，义务教育，教育治理，《民促法实施条例》，分类管理

二、引言

义务教育的公益性与公平性，是维系社会公正和促进国家长远发展的基石。然而，在我国义务教育发展的特定历史阶段，一种被称为“公参民”的特殊办学形态应运而生并迅速扩张。“公参民”学校，即公办学校举办或参与举办的民办义务教育学校，其形式多样，包括“校中校”、“名校办民校”以及地方政府和公办学校与社会资本合作举办的学校等。这类学校的初衷，在于利用社会资本扩大优质教育资源供给，满足人民群众多样化的教育需求。

在实践中，“公参民”学校的运作模式逐渐偏离了其政策初衷。许多“公参民”学校在享受民办学校收费自主权和招生灵活性的同时，又违规占用公办学校的品牌、师资、管理和场地等公共资源，形成了事实上的“假民办”。这种“公办民办不分、营利公益不分”的模糊状态，引发了一系列深刻的社会问题：它加剧了区域内的“择校热”和教育焦虑；它通过高昂的学费攫取了公共资源的“溢价”，侵蚀了教育公平；它模糊了产权关系，为国有资产流失埋下了隐患；它扰乱了教育生态，对真正独立、规范的民办学校构成了不公平竞争。

面对“公参民”乱象愈演愈烈的严峻形势，国家层面的治理势在必行。2021年5月，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式颁布，其中明确规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”，为规范治理拉开了序幕。紧接着，2021年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），这被视为对“公参民”学校进行全面清理整顿的“纲领性文件”和“行动指南”。《通知》的出台，以前所未有的力度和明确的时间表，要求各地对“公参民”学校进行“分类处置”，标志着我国对义务教育领域民办教育的治理进入了一个“强规范”的新阶段。

这一深刻的政策转向，为我们提出了一个亟待解答的核心研究问题：《通知》所确立的“公参民”学校治理路径，其内在的政策逻辑和核心机制是什么？这一治理路径是如何通过一系列标准和程序，对复杂的“公参民”存量问题进行“快刀斩乱麻”式的系统性改革的？在从中央政策到地方实践的传导过程中，这一治理路径又面临着哪些现实的挑战与博弈？

本研究的目标，正是通过对《通知》的政策文本进行深度解构，并结合部分省份的实施方案进行比较分析，来系统性地回答上述问题。本文将首先梳理我国“公参民”学校的历史成因及相关治理政策的演变；其次，阐明本研究采用的政策分析与案例研究方法；再次，本文将以《通知》为核心，深入剖析其“身份甄别-分类处置-长效监管”的三步治理逻辑，并比较不同地区在落实这一路径时的策略差异；最后，本研究将总结这一治理路径的理论意涵与实践困境，并为后续政策的完善提出展望。

三、文献综述

围绕“公参民”学校的研究，是伴随着我国民办教育发展历程而展开的一个持续性学术议题。相关文献大致可以沿着三个历史阶段和理论视角进行梳理：早期的“模式探索与功能肯定”研究、中期的“问题诊断与乱象批判