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行政协议纠纷及案例

引言

行政协议作为行政机关与公民、法人或其他组织之间，为实现行政管理或公共服务目标而订立的协议，是现代行政活动中“柔性治理”的典型体现。近年来，随着“放管服”改革深化和政府购买服务、PPP项目（政府和社会资本合作）等新型行政模式的推广，行政协议的应用场景从传统的土地征收补偿、房屋拆迁安置，逐步扩展到公共设施建设、环境保护、产业扶持等领域。然而，行政协议“行政性”与“合同性”的双重属性，既赋予其灵活高效的治理优势，也埋下了纠纷易发的隐患。从司法实践看，行政协议纠纷数量逐年上升，争议焦点从简单的“是否属于行政协议”延伸至“协议效力认定”“违约责任划分”“行政优益权边界”等复杂问题。本文通过梳理行政协议的基础特征、常见纠纷类型及典型案例，探讨纠纷解决的关键路径，以期为行政机关规范缔约履约、相对人维护合法权益提供参考。

一、行政协议的基础认知

（一）行政协议的定义与核心特征

行政协议，又称行政合同，其核心在于“行政性”与“合同性”的融合。根据《行政诉讼法》及最高人民法院相关司法解释，行政协议需同时满足三个要件：一是主体要件，协议一方必须是行政机关；二是目的要件，协议需以实现行政管理或公共服务为目标；三是内容要件，协议内容涉及行政法上的权利义务关系（如行政机关的监管职责、相对人的特定履约义务）。

与民事合同相比，行政协议的“行政性”体现在三个方面：其一，目的公益性。例如，政府与企业签订的产业园区建设协议，核心是通过企业投资带动区域经济发展，而非单纯追求商业利益；其二，主体不对等性。行政机关在协议履行中享有“行政优益权”，如因公共利益需要可单方变更、解除协议，但需对相对人损失进行补偿；其三，救济途径特殊性。行政协议纠纷主要通过行政诉讼解决，而民事合同纠纷则通过民事诉讼处理。

（二）行政协议的法律依据与实践价值

我国对行政协议的立法规范经历了从模糊到明确的过程。2015年修订的《行政诉讼法》首次将“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”等纳入行政诉讼受案范围（第12条第11项），2020年施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）进一步细化了行政协议的定义、诉讼程序及裁判规则，明确“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”均属于行政协议范畴。

实践中，行政协议的价值在于平衡“行政效率”与“个体权益”。一方面，行政机关通过协议与相对人协商确定权利义务，避免了传统行政命令的强制性，有助于提升相对人配合度；另一方面，协议条款的明确性为双方行为划定了边界，既约束行政机关“乱作为”，也防止相对人“不履约”。例如在老旧小区改造中，政府与居民签订的改造补偿协议，通过明确改造范围、补偿标准、工期要求等内容，既保障了公共工程推进，也减少了后期因“补偿不到位”“施工拖延”引发的矛盾。

二、行政协议纠纷的主要类型

（一）履行不能纠纷：客观障碍与主观违约的交织

履行不能纠纷是最常见的行政协议纠纷类型，指协议生效后，因一方或双方原因导致无法按约定内容履行。具体可分为两类：一是客观履行不能，如因政策调整、自然灾害等不可抗力导致协议标的灭失（如某景区开发协议因生态保护政策升级被禁止实施）；二是主观违约，如行政机关未按约定拨付补贴资金，或相对人未完成约定的建设进度。

这类纠纷的难点在于责任认定。例如，某县政府与企业签订“新能源项目投资协议”，约定企业3年内建成年产100兆瓦的光伏电站，政府给予每度电0.3元的补贴。后因国家调整新能源补贴政策，地方政府无法继续支付约定补贴，企业以“政府违约”为由起诉。此时需判断政策调整是否属于“不可抗力”或“情势变更”，若属于前者，政府可部分或全部免责；若属于后者，则需协商调整协议内容，否则可能构成违约。

（二）单方变更解除纠纷：行政优益权的边界争议

行政优益权是行政机关为维护公共利益，单方变更、解除协议的权力，但实践中常因“公共利益”界定模糊引发争议。例如，某市政府与物业公司签订“垃圾处理特许经营协议”，约定由物业公司负责全市垃圾转运，期限10年。运营5年后，市政府以“提升垃圾处理效率、引入更先进技术”为由，单方解除协议并要求物业公司退出。物业公司认为“效率提升”不属于“公共利益”，起诉要求赔偿损失。

此类纠纷的核心是“行政优益权是否滥用”。根据《规定》第16条，行政机关单方变更、解除协议需满足三个条件：一是基于公共利益需要；二是变更或解除行为符合法定程序；三是对相对人损失依法补偿。若行政机关仅以“优化管理”“调整规划”等模糊理由单方解约，且未举证证明涉及公共安全、重大民生等具体公共利益，则可能被认定为违法。

（三）补偿安置纠纷：标准争议与程序瑕疵的叠加

在土地征收、房屋拆迁等领域，补偿安置协议纠纷占比较高，争议点