《行政诉讼法》的被告资格（行政机关）.docxVIP

《行政诉讼法》的被告资格（行政机关）

引言

行政诉讼作为“民告官”的法定渠道，是公民、法人或其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要制度安排。在这一制度框架中，被告资格的确定是诉讼程序启动的关键前提——只有明确“告谁”，诉讼才有实质意义。而行政机关作为最主要的行政主体，其被告资格的认定既是《行政诉讼法》的核心内容之一，也是司法实践中争议最集中的领域。本文围绕《行政诉讼法》及相关司法解释，系统梳理行政机关被告资格的基本内涵、确定规则、特殊情形及实践难点，旨在为理解这一制度提供清晰的理论脉络与实践指引。

一、行政机关被告资格的基本内涵

要准确把握行政机关的被告资格，需先明确“被告资格”在行政诉讼中的法律定位。所谓行政诉讼被告资格，是指行政机关或其他组织因实施行政行为，被公民、法人或其他组织起诉后，能够成为诉讼一方当事人并承担相应法律责任的法定条件。对于行政机关而言，其被告资格的核心在于“是否以行政主体身份实施了被诉行政行为”。

（一）法律依据与核心要件

《行政诉讼法》第2条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第26条则进一步细化了被告资格的具体情形，构成行政机关成为被告的直接法律依据。结合法律规定与行政法理论，行政机关成为被告需满足三个核心要件：

其一，行政机关需具备行政主体资格。行政主体是指依法享有行政职权、能以自己名义实施行政行为并独立承担法律责任的组织。行政机关作为最典型的行政主体，其行政主体资格通常由宪法、组织法直接赋予（如各级人民政府及其工作部门），或由单行法律、法规、规章授权（如某些派出机构）。

其二，行政机关实施了被诉行政行为。这里的“行政行为”包括作为与不作为，既可以是具体行政行为（如行政处罚、行政许可），也可以是行政协议（如政府特许经营协议）、行政指导等广义行政行为，但需满足“对相对人权利义务产生实际影响”的要件。

其三，被诉行政行为与原告主张的权益损害存在直接关联。原告需证明其合法权益受损是因被诉行政行为引发，而非其他因素导致，这是行政机关被推上被告席的事实基础。

（二）与“行政主体理论”的逻辑关联

行政诉讼被告资格的认定，本质上是行政主体理论在诉讼程序中的延伸。行政主体理论要求“谁行为、谁负责”，即实施行政行为的主体需独立承担法律责任；而行政诉讼被告资格则是这一理论的实践落地——只有具备行政主体资格的行政机关，才能成为适格被告。例如，行政机关的内设机构（如某局办公室）若以自己名义作出行政处罚，因其不具备独立行政主体资格，此时被告应是其所属的行政机关，而非内设机构本身。这一逻辑既确保了责任的可追溯性，也避免了因责任主体模糊导致的诉讼程序空转。

二、行政机关被告资格的确定规则

明确基本内涵后，需进一步掌握具体的确定规则。《行政诉讼法》及最高人民法院相关司法解释（以下简称“司法解释”）针对不同行政行为类型与实施场景，构建了层次分明的被告资格认定体系。

（一）一般情形：作出行政行为的行政机关为被告

这是被告资格认定的“基础规则”。《行政诉讼法》第26条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”例如，某市场监管局对某企业作出罚款10万元的行政处罚决定，企业不服起诉时，被告即为该市场监管局。这一规则的核心是“行为作出者负责”，直接对应“谁行为、谁被告”的行政主体理论。

需要注意的是，这里的“作出行政行为”包括“直接作出”与“共同作出”。若两个以上行政机关以共同名义作出同一行政行为（如生态环境局与应急管理局联合执法并作出处罚），则共同作出的行政机关为共同被告（《行政诉讼法》第26条第4款）。此时，原告需将所有参与作出行政行为的机关列为被告，以确保责任全覆盖。

（二）复议程序后的被告认定：区分“维持”“改变”与“不作为”

实践中，许多行政争议会先经行政复议程序。复议后如何确定被告，是被告资格认定的难点之一。《行政诉讼法》第26条第2、3款及司法解释对此作出详细规定，核心是“复议结果决定被告”：

复议机关维持原行政行为的，原行政机关与复议机关为共同被告。例如，某区人社局对张某作出不予认定工伤的决定，张某向市人社局申请复议，市人社局作出维持原决定的复议结论。此时张某起诉，被告应为区人社局（原机关）与市人社局（复议机关）。这一规则的目的是强化复议机关的监督责任，避免“维持率高、纠错率低”的复议形式化问题。

复议机关改变原行政行为的，复议机关为被告。“改变”包括改变原行政行为的处理结果（如将罚款10万元改为5万元）或法律依据（如将原依据的A法条改为B法条且影响结果）。此时，复议机关实际上替代原机关成为新的行政行为作出者，故单独作为被告。

复议机关不作为的，原告可选择起诉原行政机关或复