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全域土地指标交易流程、收入及风险

一、土地指标交易概述

(一)土地指标交易背景

我国对土地利用实行计划管理。土地利用总体规划中规定了耕地保有量、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模等土地利用约束性指标，并通过自上而下的土地指标体系，将耕地保护任务和建设用地指标从中央到地方逐级分配。但这种指标分配方式未充分考虑地方间差异，也难以跟上不断变化的用地形势，从而导致了我国土地资源分配效率低下。在此背景下，为落实耕地保护任务，同时满足各地建设用地需求，我国逐渐发展出耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩节余等市场化、灵活化的土地资源配置机制，以提升土地管理效率。而通过土地资源丰富地区将指标售予指标不足地区，可实现土地指标在时空上的调配，土地指标交易市场也由此产生。

新增的土地指标一般通过复垦闲置土地、整理城乡建设用地等产生的，且土地指标能否顺利交易依赖于土地整治实施的效果。因此土地指标产生及交易往往伴随着各类土地整治项目。土地指标交易对土地整治的贡献在于引入了市场化的思路，通过市场化机制激活土地资源价值，破解传统土地整治模式中资金、动力、效率的瓶颈，推动项目从“政府主导”向“市场驱动”转型。已有的土地综合整治项目中，土地资源收益是项目的重要回报来源。

(二)土地指标交易类型

1.补充耕地指标

补充耕地指标起源于中国实行的“耕地占补平衡制度”。依据《中华人民共和国土地管理法》,耕地占补平衡是指在建设项目占用耕地时，需要通过开垦荒地、整治废弃地等方式补充同等数量和质量的耕地，以保证耕地面积不减少。耕地占补平衡制度核心是保证耕地数量平衡、质量对等和生态优先。

我国最早是在1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)中首次提出“耕地总量动态平衡”概念。并且随着经济和社会的发展，耕地占补平衡的内涵也在不断更新与完善，从早期注重耕地数量平衡，到坚持耕地数量和质量并重，再到目前推进数量、质量和生态“三位一体”保护。与此相对应，耕地占补平衡工作开展的难度也日益增加。2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中办发〔2017〕4号)进一步指出，严格落实耕地占补平衡责任，大力实施土地整治，落实补充耕地任务，规范省域内补充耕地指标调剂管理，探索补充耕地国家统筹，严格补充耕地检查验收。

表1-1耕地占补平衡制度政策梳理

发展阶段

发布时间

文件名称

数量平衡阶段

(1997-2003年)

明确“占一补一，先补后占”原则，建设占用耕地必须先完成补充耕地任务。

1999.02.08

国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》(国土资发〔1999〕39号)

数量-质量平衡阶段

(2004-2015年)

2004年之后我国开始强调补充耕地质量，并将质量因素加入到耕地占补平衡的考核指标中。

2004.10.21

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)

2005.07.06

国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》(国土资发〔2005〕128号)

2005.10.28

国务院办公厅《省级政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)

2012.06.29

国土资源部《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》(国土资发〔2012〕108号)

2014.02.13

国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)

2015.11.03

国务院办公厅《关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》(国办发〔2015〕80号)

数量-质量-生态平衡阶段

(2016年-至今)

更加注重绿色发展，耕地保护更强调注重数量、质量和生态的统筹考虑。

2016.01.27

中共中央国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(中发〔2016〕1号)

2017.01.23

中共中央国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中办发〔2017)4号〕

2017.12.11

国土资源部《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13号)

2024.02.05

中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》

2.城乡建设用地增减挂钩节余指标

城乡建设用地增加挂钩是指通过将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，在保持现有建设用地总量不变的情况下，使城镇获得更多的建设用地。增减挂钩节余指标即是在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，通过将农村地区废弃、闲置或低效的建设用地进行复垦，腾出的