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研究报告

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深度解码“能耗双控”

一、能耗双控概述

1.能耗双控的定义

能耗双控，即能源消耗总量和强度双控制，是中国政府为应对能源消耗过快、环境压力加大等问题，提出的一项综合性管理措施。该措施旨在通过设定能源消耗总量和单位GDP能耗强度双重控制目标，推动能源消费总量和强度“双降”，促进经济高质量发展。据国家能源局数据显示，截至2020年底，我国单位GDP能耗累计下降26.4%，能源消费总量增长放缓，能源利用效率明显提高。

能耗双控的核心是优化能源结构，提高能源利用效率。具体来说，一方面，通过控制能源消耗总量，抑制不合理能源消费，推动能源消费总量由“高增长”向“中低速增长”转变。例如，2018年，我国能源消费总量增长率为2.9%，较2017年下降1.2个百分点。另一方面，通过降低单位GDP能耗强度，促进产业结构优化升级，提高经济增长质量和效益。据统计，2019年，我国单位GDP能耗同比下降3.1%，较2018年提高0.6个百分点。

能耗双控的实施涉及多个领域和环节。在工业领域，政府通过淘汰落后产能、推广节能技术、实施清洁生产等措施，降低工业能源消耗。以钢铁行业为例，近年来，我国钢铁行业通过实施节能减排政策，单位产品能耗下降明显。2019年，我国钢铁行业单位产品综合能耗为580.7千克标准煤，较2018年下降4.2%。在建筑领域，政府鼓励推广绿色建筑，提高建筑节能标准，降低建筑能耗。以北京为例，近年来，北京市新建建筑节能标准不断提高，2019年新建建筑节能标准达到75%。

在交通领域，政府通过推广新能源汽车、优化交通结构、加强公共交通建设等措施，降低交通能耗。据交通运输部数据显示，2019年，我国新能源汽车保有量达到381万辆，同比增长63.3%。此外，政府还通过实施阶梯电价、碳排放权交易等市场化手段，引导企业和社会公众节约能源，提高能源利用效率。总之，能耗双控作为一项综合性管理措施，对于推动我国能源消费革命、促进绿色低碳发展具有重要意义。

2.能耗双控的目的

(1)能耗双控的首要目的是实现能源消费总量和强度的双下降，从而缓解能源供需矛盾，保障能源安全。随着我国经济的快速发展，能源需求持续增长，能源供应压力不断加大。据国家能源局统计，2019年我国能源消费总量达到49.8亿吨标准煤，同比增长3.3%。通过实施能耗双控，可以有效控制能源消费总量，确保能源供应稳定。

(2)能耗双控旨在推动经济结构优化升级，促进绿色低碳发展。通过降低单位GDP能耗，提高能源利用效率，可以引导企业转变发展方式，减少对高耗能、高污染产业的依赖。例如，2019年我国单位GDP能耗同比下降3.1%，较2018年提高0.6个百分点。这一成绩的取得，得益于产业结构调整和能源消费结构优化。

(3)能耗双控还有助于提高人民群众的生活质量，改善生态环境。通过控制能源消耗，可以减少污染物排放，降低大气、水、土壤污染风险。以京津冀地区为例，近年来，通过实施能耗双控政策，该地区空气质量明显改善，PM2.5浓度逐年下降。此外，能耗双控还能促进节能减排技术的研发和应用，推动能源产业转型升级。

3.能耗双控的历史背景

(1)能耗双控的历史背景源于我国经济高速发展过程中能源消耗与环境保护之间的矛盾日益突出。自20世纪90年代以来，我国经济持续高速增长，能源需求也随之大幅上升。据国家统计局数据，2000年至2019年，我国能源消费总量增长了约4.8倍，能源消耗强度下降了约45%。然而，能源消耗的快速增长带来了严重的环境问题，如大气污染、水污染和土壤污染等。

为了应对这一挑战，我国政府开始关注能源消耗总量和强度的控制。2006年，国家发改委首次提出“节能减排”概念，旨在通过提高能源利用效率、发展清洁能源和优化能源结构来降低能源消耗。此后，一系列政策措施相继出台，如《节能减排综合性工作方案》、《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》等，为能耗双控奠定了政策基础。

(2)随着全球气候变化和环境问题日益严峻，我国在国际舞台上承担起更大的责任。2015年，我国在巴黎气候变化大会上承诺，到2030年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。为实现这一目标，我国政府将能耗双控作为一项重要政策手段，推动能源消费总量和强度的双下降。

在此背景下，地方政府也积极响应国家政策，纷纷制定本地区的能耗双控目标。例如，北京市提出到2020年单位GDP能耗比2015年下降15%，上海市提出到2020年单位GDP能耗比2015年下降16%。这些地方政策的实施，为能耗双控提供了强有力的支撑。

(3)随着我国经济进入新常态，传统的高耗能、高污染产业逐渐退出历史舞台，新能源、节能环保等新兴产业蓬