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全球老年友好政策协调中的联合国角色弱化——基于2024年《老

龄问题马德里行动计划》20周年审查

一、摘要与关键词

摘要：人口老龄化是二十一世纪全球最重大的社会变革之一。在

此背景下，联合国于二零零二年通过的《老龄问题马德里行动计划》

（MIPAA）被视为全球应对老龄化政策的基石性框架，联合国系统被赋

予了协调、监测和推进该计划的核心角色。然而，二零二四年发布的

《老龄问题马德里行动计划》第四次审查和评估（MIPAA+20）的全球

综合报告，却揭示出一个深刻的悖论：尽管老龄化问题日益严峻，联

合国在全球老年友好政策协调中的实质性角色正显著弱化。本研究采

用文本分析法，以联合国经社部（UNDESA）、各区域委员会以及社会

发展委员会发布的第四次审查周期（二零二二至二零二四年）的官方

报告和会议文件为主要分析对象。研究发现，联合国的角色正发生结

构性转变，即从一个积极的“规范制定者”和“全球协调者”，蜕变

为一个相对被动的“数据汇编者”和“论坛提供者”。这种弱化主要

归因于三个层面：其一，全球治理的碎片化，特别是世界卫生组织（W

HO）等专门机构在“健康老龄化”议程上的主导地位，导致联合国中

心协调功能的“专业溢出”；其二，《马德里行动计划》本身的“软

法”性质和“自下而上”的实施原则，导致联合国缺乏有效的协调抓

手和问责机制；其三，在地缘政治冲突和经济危机加剧的背景下，老

龄化等社会议程在全球政治议程中被边缘化，导致联合国缺乏推动强

有力法律文书（如《老年人权利公约》）的政治意愿和资源。本研究

结论指出，联合国协调角色的弱化，加剧了全球在应对老龄化挑战方

面的不平等，未来亟需通过构建更具约束力的法律框架和更高效的多

边协同机制，重塑联合国的中心领导力。

关键词：老龄问题马德里行动计划；联合国；角色弱化；全球治

理；老年友好政策；全球老龄化

二、引言

深入阐述研究问题的宏观背景与现实意义

我们正处在一个深刻的人口结构变革时代。全球人口老龄化，即

老年人口在总人口中比例不断上升的趋势，已从发达国家的独特现象

演变为一个全球性议题。联合国的数据显示，到二零五零年，全球六

十五岁及以上人口数量预计将达到十六亿，占总人口的六分之一。这

一“银色海啸”不仅对各国的养老金、医疗保健和社会服务体系构成

严峻挑战，也深刻地重塑着经济增长模式、家庭结构乃至国际关系格

局。如何构建一个包容、公平、可持续的老年友好社会，已成为衡量

人类文明进步和全球治理有效性的关键标尺。

面对这一跨国界、跨领域的系统性挑战，以联合国为中心的多边

治理体系被寄予厚望。从一九八二年的《老龄问题维也纳国际行动计

划》到二零零二年的《老龄问题马德里国际行动计划》（MIPAA），联

合国在凝聚全球共识、设定国际议程方面发挥了不可替代的主导作用

。特别是《马德里行动计划》，以其“老年人与发展”、“促进老年

人的健康和福祉”、“确保有利和支持性的环境”三大优先方向，构

建了一个全面应对老龄化问题的政策框架。该计划明确赋予联合国系

统，特别是联合国经济和社会事务部（UNDESA）及其下属的五个区域

委员会，在全球、区域和国家层面协调、监测和评估行动计划落实情

况的核心职责。

二零零二年至今，《马德里行动计划》已走过二十余年。联合国

按照规定，每五年进行一次全球审查。二零二二年至二零二四年，第

四次审查和评估周期（MIPAA+20）在全球范围内展开。这一周期的审

查，不仅是对过去二十年全球老龄政策进展的一次“期中考试”，更

是对联合国自身在全球老龄治理中角色效能的一次“自我体检”。然

而，初步的审查结果和综合报告所呈现的图景，却引发了深刻的忧思

。

明确、具体地提出研究要解决的核心问题

本次审查暴露出的核心问题是：尽管全球老龄化的速度和规模远

超二十年前的预期，但联合国作为《马德里行动计划》的“监护人”

和“协调者”，其在全球老年友好政策协调中的实际领导力和影响力

似乎并未相应增强，反而呈现出一种结构性的“弱化”趋势。这种弱

化表现为，联合国在议题设置上日益被其他更具技术性和执行力的专

门机构（如世界卫生组织）所超越；在政策协调上，受制于“自下而

上”的软法原则，难以推动各国采取一致且有力的行动；在资源动员

和政治推动上，老龄议程在联合国的优先序列中日益边缘化。

因此，本研究的核心问题是：基于二零二四年《老龄问题马德里

行动计划》二十周年审查的系列报告和文件，联合国的全球老龄政策