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全球水安全治理的制度空白与合作潜力——基于20

23年联合国水事会议《水行动议程》承诺分析

一、摘要与关键词

摘要

全球水安全是人类社会面临的最严峻挑战之一，其威胁涵盖气候

变化、人口增长和工业污染等多个维度。尽管水资源问题具有跨国界

、跨部门的复杂性，但全球水安全治理体系长期缺乏一个具有法律约

束力的、统一的制度框架，呈现出显著的“制度空白”。2023年联合

国水事会议是近半个世纪以来联合国首次专门聚焦水问题的全球峰会

，其核心成果《水行动议程》汇集了超过700项自愿性承诺，被视为弥

补全球水治理缺陷的重要契机。

本研究旨在通过对《水行动议程》中自愿性承诺的系统分析，诊

断全球水安全治理的制度空白，评估《议程》在填补空白和实现合作

潜力方面的局限性与突破点。研究采用政策文本分析和全球治理理论

相结合的定性方法，聚焦于承诺的地理分布、主体类型、资金承诺和

可问责性。核心发现表明，制度空白主要体现在缺乏核心法律约束、

统一监测框架和可持续金融机制。而《水行动议程》的承诺虽然在非

国家主体参与和创新技术推广方面展现出巨大潜力，但其自愿性、碎

片化和南北承诺的结构性不平衡，使其难以成为一个具有制度约束力

的治理工具。本研究结论认为，填补全球水安全治理的制度空白，需

要超越自愿承诺的局限，构建一个由核心治理原则驱动、以区域合作

机制为支柱、并整合可持续水金融的混合治理框架。

关键词

全球水安全；制度空白；水行动议程；联合国水事会议；自愿性

承诺；合作潜力

二、引言

研究问题的宏观背景与现实意义

水，是生命之源，也是全球可持续发展的核心要素。然而，在全

球范围内，水安全正面临着空前的威胁。气候变化导致极端水文事件

（如洪水和干旱）日益频繁，威胁着全球的粮食和能源安全。与此同

时，全球超过20亿人缺乏安全饮用水，水资源短缺和水质污染不仅是

环境问题，更是引发社会冲突、大规模迁移和地缘政治紧张的催化剂

。水安全问题具有显著的“全球性公共产品”属性和“跨界外部性”

特征，需要超越国家尺度的、强有力的全球治理。

然而，纵观现有的国际法律和制度框架，全球水安全治理却呈现

出明显的“制度空白”和“碎片化”特征。与气候变化（如《巴黎协

定》）、生物多样性（如《生物多样性公约》）等领域不同，全球水

治理缺乏一个具有普遍约束力的“框架公约”或“单一权威机构”。

现有的《联合国水道公约》和《赫尔辛基公约》等仅涵盖跨界河流或

特定区域，且未得到普遍批准。大部分水治理活动被分散在不同的多

边机构（如联合国环境规划署、世界卫生组织、世界银行）和自愿性

合作倡议中，缺乏统一的战略指导和问责机制。

正是在这种制度缺位的背景下，联合国于2023年三月召开了近半

个世纪以来首次专门聚焦水资源的全球峰会——联合国水事会议。会

议的核心成果是《水行动议程》，旨在通过汇集来自各国政府、私营

部门、民间社会和学术界等不同利益攸关方的自愿性承诺，来动员全

球行动，填补制度和资金的缺口。《水行动议程》被视为全球水安全

治理在“硬法”缺失下，寻求“软法”和“混合治理”突破的重大实

践。

核心研究问题的提出

本研究的核心问题是：全球水安全治理的制度空白具体表现在哪

些关键维度？2023年联合国水事会议及其《水行动议程》所汇集的自

愿性承诺，在多大程度上具备弥补这些制度空白、激活全球合作潜力

的制度能量？更进一步，这种以“自愿性承诺”为核心的软法治理模

式，其内在的局限性是什么，以及如何才能将其转化为具有可持续性

、可问责性的治理成果？

研究目标、内容与结构安排

本研究旨在通过对《水行动议程》文本的系统分析，实现以下目

标：

1.诊断制度空白：明确全球水安全治理在法律约束、资金机制

、监测报告与审查（MRV）三个关键支柱上的结构性缺失。

2.评估承诺潜力：对《水行动议程》的承诺进行分类、量化和

定性分析，评估其在填补资金缺口、促进技术创新、增强跨界合作方

面的实际效能和合作潜力。

3.构建混合治理框架：基于对自愿承诺模式局限性的批判，提

出一个整合“硬法原则”和“软法灵活性”的全球水安全混合治理框

架，以推动制度空白的有效填补。

本文结构安排如下：第三部分将系统综述全球水治理的制度困境

、自愿性承诺的有效性以及水金融的挑战等文献；第四部分阐明本研

究采用的政策文本分