“以地谋发展”模式的后果：二元土地体制下地方政府土地出让过度与区域经济扭曲.pdfVIP

云南财经大学学报２０２４年第１０期（总第２７０期）国民经济

“以地谋发展”模式的后果：二元土地

体制下地方政府土地出让过度与区域经济扭曲

邵长銮

（东北财经大学ａ经济学院；ｂ国民经济工程实验室，辽宁大连１１６０２５）

摘要：土地出让市场的降温并不意味着地方政府土地出让对区域经济扭曲的消失。从二元土地体制

视角构建了地方政府土地出让决策模型，解释了地方政府通过降低农民土地补偿比例及差异化供地扭曲了

区域经济发展。进而，基于地级市面板数据研究了地方政府土地出让过度对区域经济扭曲的影响及其作用

机理。研究发现，地方政府土地出让过度显著扭曲了区域经济发展。机制分析发现，地方政府通过提高土地

出让收入依赖风险、扭曲土地出让价格以及抑制区域创新引致区域经济的失衡。异质性分析表明，地方政府

采取“剪刀差”和“招拍挂”的土地出让方式加剧了土地出让过度对区域经济的扭曲程度。此外，地方政府对

资本、资源和技术密集型产业出让土地越多，对区域经济的扭曲效果越显著。进一步分析发现，房地产管控

政策在地方政府土地出让过度与区域经济扭曲之间发挥正向调节作用，有助于减轻地方政府土地出让过度

对区域经济的扭曲影响。同时，地方政府通过延长新增债券的平均期限、降低再融资债券占比方式缓解因土

地出让过度造成的区域经济扭曲。研究结论为推进区域土地市场化改革，促进区域经济发展模式转变提供

了有力的证据支持。

关键词：二元土地体制；土地出让；区域经济扭曲

中图分类号：Ｆ２９３２文献标志码：Ａ文章编号：１６７４－４５４３（２０２４）１０－００１７－１９

一、引言

党的二十届三中全会提出“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实

现资源配置效率最优化和效益最大化”，这是实现中国式现代化的重要保障。不可否认，地方政府的

土地出让显然为中国的经济发展发挥了重要的作用。然而，由于中国２０世纪８０年代形成的二元土

地体制（城市土地归国家所有、城郊及农村土地归集体所有），地方政府拥有土地出让及分配的绝对

权，由此导致要素市场化配置程度偏低，生产要素难以实现由低效领域向高效领域自由有序流动，从

而扭曲了区域经济发展。自１９９４年中国推进分税制改革以来，财权、事权的分离导致地方财政财力

出现严重缺口、收支不匹配等问题，迫使地方政府寻找新的财力来源（梅冬州等，２０１８；ＤｉｎｇａｎｄＬｉｃｈｔ

［１～２］

ｅｎｂｅｒｇ，２０１１），为缓解区域用地紧张的矛盾，地方政府往往以牺牲耕地获得超额建设用地指标，满

［３～４］

足区域经济的发展（汪冲，２０１９；李学文等，２０２０），由此地方政府形成了“以地谋发展”的独特模式

［５］

（刘守英等，２０２０）。地方政府作为土地出让的决策者，通过“剪刀差”出让策略增加土地出让收入，

［６］７３－７４

从而扭曲了土地出让价格，阻碍了全要素生产率的提升（张少辉和余泳泽，２０１９）。当前，在“以

地谋发展”模式逐渐走向衰竭的背景下，由土地出让过度所引发的问题依然存在。基于此，本文立足

于深化土地制度改革的迫切现实，进一步剖析区域经济扭曲的内在机理和影响因素，对构建高水平社

会主义市场经济体制具有一定的现实意义。

收稿日期：２０２４－０７－２５

作者简介：邵长銮（１９９７－），男，山东济宁人，东北财经大学经济学院、国民经济工程实验室博士研究生，研究方向

为土地制度改革。

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云南财经大学学报（２０２４年第１０期）

中国独特的土地制度决定了地方政府在辖区内“靠山吃山、靠水吃水”。据２０２３年财政部公布的

中国（不包括港澳台）土地出让收入数据（如图１），近二十年，中国土地出让收入保持年均１