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《反垄断法》行政垄断的认定

引言

在社会主义市场经济体系中，公平竞争是市场活力的核心源泉。而行政垄断作为一种特殊的垄断形态，因其与行政权力的深度绑定，往往对市场竞争秩序造成更直接、更深远的破坏。现行《反垄断法》将行政垄断纳入规制范围，既是法治经济建设的必然要求，也是维护市场主体合法权益、推动全国统一大市场形成的关键举措。准确认定行政垄断行为，是法律实施的前提和基础。本文将围绕行政垄断的基本界定、认定标准及实践难点展开探讨，以期为理解和适用《反垄断法》中的行政垄断条款提供参考。

一、行政垄断的基本界定

行政垄断是行政权力与市场竞争的不当结合，其本质是行政主体滥用行政权力排除、限制竞争的行为。要准确认定行政垄断，首先需明确其概念范畴、核心特征及与经济垄断的本质区别。

（一）行政垄断的概念与法律定位

根据现行《反垄断法》相关规定，行政垄断指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“授权组织”）滥用行政权力，实施的排除、限制竞争的行为。这一界定包含三个关键要素：行为主体是行政机关或授权组织；行为方式是“滥用行政权力”；行为后果是“排除、限制竞争”。与经济垄断（如企业间的垄断协议、滥用市场支配地位）不同，行政垄断的特殊性在于其背后的行政权力支撑，使得被规制对象不仅包括市场主体，更涉及公权力的行使边界。

从法律定位看，《反垄断法》将行政垄断与经济垄断并列规制，体现了对竞争秩序的全面保护。例如，法律既禁止企业通过协议划分市场，也禁止地方政府通过“红头文件”限制外地商品流入本地市场。这种双轨制规制模式，旨在消除“有形之手”对市场的不当干预，确保“无形之手”在资源配置中起决定性作用。

（二）行政垄断的核心特征

与经济垄断相比，行政垄断具有以下显著特征：

第一，主体的公权属性。经济垄断的主体是市场经营者，而行政垄断的主体是行使行政权力的机关或组织，其行为往往以“公共管理”“地方发展”等名义实施，具有形式上的合法性外衣。例如，某地方政府以“保障食品安全”为由，要求本地超市只能采购指定区域的农产品，表面看是食品安全监管，实则可能构成地区封锁。

第二，行为的强制力。行政垄断行为依托行政权力的强制力，市场主体若不服从可能面临行政处罚或其他不利后果。例如，某行业主管部门要求企业必须加入指定行业协会并缴纳会费，否则不予办理行政许可，这种“强制入会”行为即通过行政权力直接干预企业经营自主权。

第三，影响的区域性与行业性。行政垄断常表现为地方政府保护本地企业、限制外地竞争（地区封锁），或行业主管部门偏袒本系统企业、排斥其他经营者（行业壁垒）。例如，某省交通管理部门规定外地货运车辆需额外办理复杂审批手续，实质是提高外地企业进入本地市场的成本，保护本地运输企业。

（三）行政垄断与经济垄断的本质区别

尽管两者均以排除、限制竞争为后果，但本质区别在于行为动因和规制路径。经济垄断的动因是企业追求超额利润，通过市场手段（如合并、协议）扩大市场控制力；行政垄断的动因则是地方或部门利益驱动，通过行政手段直接干预市场。在规制路径上，经济垄断主要依靠反垄断执法机构对市场行为的监管（如经营者集中审查），而行政垄断的规制需同时关注行政权力的合法性审查，可能涉及对“红头文件”的合规性评估，甚至需要上级行政机关的监督纠正。

二、行政垄断的认定标准与要素分析

认定行政垄断需严格依据法律规定，从主体、行为、后果三个维度展开，同时结合行为的“滥用”属性进行综合判断。

（一）主体要件：行政机关与授权组织

根据《反垄断法》规定，行政垄断的主体包括两类：

一是行政机关，即各级人民政府及其组成部门（如发展改革部门、市场监管部门、行业主管部门等）。需要注意的是，这里的行政机关不仅包括地方政府，也包括国务院各部门。例如，某中央国家机关发布文件，要求全国范围内某行业的企业必须使用特定技术标准的设备，若该标准无合理理由地排除其他技术，可能构成行政垄断。

二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这类组织本身不具有行政机关身份，但因法律、法规授权（如某些行业协会、公用事业企业）而获得部分行政权力。例如，某地方性法规授权某行业协会负责本行业企业资质认定，若该协会利用这一权力要求企业必须采购其指定的检测服务，则可能构成行政垄断。

需特别说明的是，受行政机关委托实施管理的组织（如受委托的事业单位）是否属于行政垄断主体？根据法律解释，委托行为的法律后果由委托机关承担，因此此类组织的行为应视为委托机关的行为，主体仍为委托的行政机关。

（二）行为要件：滥用行政权力的具体表现

“滥用行政权力”是认定行政垄断的关键行为要件。所谓“滥用”，指行政权力的行使超出了法定权限或违背了授权目的。根据《反垄断法》列举的类型，滥用行政权力的行为主要包括以下几类：

地区封锁行为。即通过设定歧视性标准、限制资质要求、阻