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城市非正规空间治理包容性实施方案

前言：城市非正规空间治理的时代背景与紧迫性

随着我国城镇化进程的加速推进，城市空间结构正经历前所未有的深刻变革。在这一宏大历史背景下，非正规空间作为城市发展过程中自然衍生的复杂现象，已逐渐成为影响城市治理效能的关键变量。这些空间形态广泛存在于城市肌理之中，包括但不限于城中村、临时搭建区、流动摊贩聚集地以及未纳入规划体系的公共区域。它们既是城市包容性发展的生动体现，也是社会治理短板的集中暴露点。近年来，城市更新行动的深入推进使得非正规空间问题日益凸显，大量实证研究表明，此类空间承载着数千万低收入群体的生计需求，同时又与城市安全、环境卫生及社会秩序形成微妙张力。根据最新城市空间普查数据，全国主要城市中非正规空间占比平均达到27.3%，涉及人口规模超过8500万，这一数字在东部沿海经济活跃区域甚至突破35%。这种规模庞大的存在绝非偶然现象，而是快速城市化与制度供给滞后共同作用的结果。

深入观察可以发现，传统治理模式往往陷入“一刀切”的简单化误区，将非正规空间简单等同于违章建筑或秩序混乱的代名词，采取强制拆除或驱逐等刚性手段。然而，这种粗放式管理不仅未能从根本上解决问题，反而激化了社会矛盾，造成资源浪费和人文关怀缺失。2022年一项覆盖30个大中城市的调研显示，超过60%的受访居民认为现行治理方式忽视了弱势群体的实际需求，导致“拆了又建、建了又拆”的恶性循环。更为严峻的是，随着城市人口结构多元化发展，非正规空间已演变为城市韧性的重要组成部分，在应对突发公共事件时展现出独特的适应能力。例如在近年极端天气频发的背景下，部分非正规聚居区自发形成的互助网络有效缓解了应急救援压力。这种现实倒逼我们必须重新审视治理逻辑，从对抗思维转向共生思维。

当前，国家层面关于城市治理现代化的政策导向日益清晰，《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出“包容性城市”建设目标，要求“在发展中保障和改善民生，促进社会公平正义”。这为非正规空间治理提供了根本遵循。同时，联合国人居署最新发布的《全球城市报告》特别强调，包容性治理是实现可持续城市发展的核心路径，成功案例表明，将非正规空间纳入正式规划体系能显著提升城市整体活力。我国部分先行城市如深圳、成都等地的探索实践也验证了这一趋势，通过柔性治理手段实现空间品质提升与民生保障双赢。在此时代语境下，制定系统化、人性化的包容性治理方案已非权宜之计，而是关乎城市未来竞争力的战略选择。本方案立足国情实际，充分吸收国内外前沿经验，旨在构建兼顾秩序与温度的新型治理范式。

需要特别指出的是，包容性治理绝不意味着放任自流或降低标准，而是在尊重城市发展规律的基础上寻求最大公约数。它要求我们超越简单的合法/非法二元划分，深入理解非正规空间形成的历史脉络和社会根源。从更广阔的视角看，这既是落实“人民城市人民建”理念的具体行动，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的微观实践。面对城市空间日益复杂的现实图景，唯有以包容之心化解治理难题，方能真正实现城市让生活更美好的愿景。本方案的制定正是基于这一深刻认知，力求在制度创新与人文关怀之间找到精准平衡点。

治理目标与核心原则

本方案确立的治理目标体系具有鲜明的层次性和递进性，既着眼当前突出问题的化解，又注重长远制度生态的培育。首要目标是实现空间秩序与民生需求的动态平衡，具体表现为到2027年，将城市非正规空间安全隐患消除率提升至95%以上，同时保障90%以上受影响居民实现平稳过渡或生计转型。这一量化指标的设定并非凭空而来，而是基于对全国50个典型城市治理数据的系统分析，结合不同区域发展差异设置的弹性区间。更深层次的目标在于构建包容性城市治理新生态，通过制度创新将非正规空间纳入城市有机更新的整体框架，使其从“城市伤疤”转化为“活力触媒”。例如，在空间功能上，推动30%以上的非正规区域实现混合用途转型，既保留必要的生活服务功能，又注入文化创意、社区互助等新元素；在社会层面，则致力于消除空间隔离带来的身份歧视，使流动人口、低收入群体等主体平等享有城市公共服务和发展机会。

支撑这些目标实现的核心原则体系经过反复推敲与实践验证，形成了具有内在逻辑关联的有机整体。首要原则是人本导向原则，这要求所有治理行动必须将人的尊严和发展权置于中心位置。在具体操作中，这意味着治理方案的设计需充分吸纳空间使用者的直接参与，避免专家视角的单向度决策。某沿海城市在城中村改造中曾尝试建立“居民议事厅”机制，让原住民与外来租户共同商议空间改造方案，结果不仅大幅降低了冲突发生率，还意外发掘出许多富有创意的空间利用方案。其次是渐进式更新原则，强调治理过程应遵循“小步快跑、持续迭代”的节奏，反对运动式整治。这源于对非正规空间复杂性的深刻认知——其形成往往是多年制度缝隙累积的结果