科层统合与整体协同：党建引领赋能地方政府治理的双重逻辑——基于湖南省长沙市L市“最多跑一次”改革的扎根理论分析.pdfVIP

地方治理研究2025年第4期政府治理

王绪.科层统合与整体协同：党建引领赋能地方政府治理的双重逻辑：基于湖南省长沙市L市“最

多跑一次”改革的扎根理论分析[J].地方治理研究，2025（4)：2-15.

科层统合与整体协同：党建引领赋能

地方政府治理的双重逻辑

一基于湖南省长沙市市“最多跑一次”改革的扎根理论分析

L

王绪

050061)

（河北经贸大学公共管理学院，河北石家庄

摘要：在中国特色政府治理体系中，中国共产党作为“元治理者”，通过党建引领构建了地方

政府效能提升的核心机制。运用扎根理论方法，对湖南省长沙市L市“最多跑一次”改革的经验

材料进行分析，从“结构一行动者”的综合视角揭示了党建引领赋能地方政府治理的“科层统合一

整体协同”双重逻辑。党的政治引领通过高位推动，在价值动员、政治整合和制度建构3个维度，

实现了政党系统与行政科层的结构性嵌套、政治功能与行政效能的功能性耦合，由此形成以党政

统合结构为依托的中轴行动合力。党组织通过向上层级联动、横向组织协调、政社力量融合和向

下政治关联等多重机制，构建了多元主体协同治理的聚合性行动网络，并将协同合力有效转化为

地方政府的治理效能。

关键词：政府治理；党建引领；科层统合；整体协同；政治整合；制度建构；“最多跑一次”改革；

扎根理论

中图分类号：D035;D63文献标志码：A

一、问题提出与文献综述

党的二十届三中全会将“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理

能力现代化作为进一步全面深化改革的总目标，并明确坚持党的领导是其根本保证[14.43。因

此，如何通过加强党的领导提升国家治理效能，始终是学术界和实务界关注的重要命题。既有研

究多聚焦于宏观层面，致力于对“党的领导”的制度优势及其向国家治理效能转化进行应然性探

收稿日期：2025-08-04

作者简介：王绪（1992一），男，河北保定人，政治学博士，河北经贸大学公共管理学院、河北省城乡

融合发展协同创新中心讲师，主要从事当代中国政府与政治研究。

科层统合与整体协同：党建引领赋能地方政府治理的双重逻辑

范研究的范式局限，也未深人到对转化过程的系统性剖析。

政府治理作为国家治权的具体实践和国家治理的运作核心，提升政府治理效能是实现国家

治理体系和治理能力现代化的应有之义和必然要求。县（市)级政府在国家治理体系中处于承上

启下的关键环节，也是国家治理实践中最为活跃的创新主体。本研究选取湖南省长沙市L市“最

多跑一次”改革为研究对象，深人剖析党建引领与实践成效间的因果关系，并具体回答如下问题：

党建引领赋能政府治理是在何种政治结构中实现的？多元行动主体的行为遵循着什么样的运行

机制？

在治国理政实践中，中国共产党既扮演着创制者和决策者角色，也在政策执行中居于主导地

位，即中国语境中的政府具有党政体制下广义政府的特殊内涵。基于此，党建引领赋能政府治理

的实质是，在以党领政的关系中通过党的权威特征化解行政科层的固有弊端。既有关于政府治

理有效性的研究，主要从结构论与行动者两种视角展开探讨。

结构论视角强调体制结构决定功能的发挥，影响治理的有效性。为了破解中国科层体制“高

度组织、低度整合的“碎片化权威主义”[6]136-137，以及层级政府间、政府部门间、地方政府间的“碎

片化”治理状态[7]，具有“纵向到底、横向到边”特征的党的严密而高效的组织体系，通过嵌人、渗

透、整合、覆盖等措施，在党政体制结构“一体双轨”和功能运行“双轨一体”的均衡中实现了“简约

治理”与“有效治理的统一[8]。这种党政复合结构体系具有一体化的紧密性、党高于政的政治性

和灵活多变的适应性等3大特征[9]，进而在党政结构耦合、角色转换、职能分工、功能互补的运行

逻辑[10]和党的“高位推动”下的纵向层级协调、横向部门合作整合信任中实现整体性治理[]。

行动者视角强调行动主体的主观能动性影响治理方式和组织稳定性。在上下级政府间的委

托一代理关系中，地方政府是具有政治权力“代理人”和自身利益