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No.2523

研究报告

新时代全球财政债

新时代全球财政债务管理如何破局？

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新时代全球财政债务管理如何破局1

我们正在目睹全球贸易的历史性再平衡。随着贸易一体化带来的扩大活动和生活水平提升的机会逐渐减少，国内政策将成为决定一个国家未来增长表现的差异化因素。因此，财政政策在促进国内需求以及塑造私营部门主导增长的环境方面发挥着关键作用。

然而，在全球债务水平飙升以及可持续性引发担忧的背景下，可供此类政策使用的财政空间极为有限。因此，财政政策在新时代的有效性将严重依赖于公共财政管理（PFM）体系的强度——这些体系涵盖了政府如何筹集、分配和监督公共资金的制度、实践和流程。

遗憾的是，各国的公共财政管理体系质量参差不齐。薄弱的公共财政管理会导致财政不透明、预算外支出、债务报告失真，最终失去市场信心。相比之下，健全的公共财政管理能够确保财政效率、透明度以及与长期发展目标的一致性。正如本文所示，加强公共财政管理框架对于使财政政策在当今全球挑战日益增加的背景下既有效又可持续至关重要。简而言之，国家公共财政管理框架的强度将决定财政的可持续性和宏观经济的韧性。

一、全球再平衡

我们目前正在见证的全球再平衡的象征是特朗普总统对全球其他国家施加的进口关税水平，这种关税水平自1930年代以来从未见过。这些关税构成了对可贸易商品和服务的税收，提高了成本并减少了需求。然而，从全球贸易作为增长主要催化剂的转变早在十年前就开始了，特别是当美国放弃了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的谈判时。这很快被特朗普政府初期的关税行动所跟进，随后是特朗普关税（特别是针对中国）的延续和扩展，以及拜登的《通胀削减法案》、《基础设施投资与就业法案》和《芯片法案》下引入的一系列工业补贴和国内含量规则。美国越来越倾向于通过放弃多边规则基础的贸易体系来促进国内工业化。这一趋势现在随着特朗普关税的实施而加速，这些关税削弱了多边贸易规则、机构以及战后贸易秩序。

各国经济正在通过提升自身国内需求并减少对美国消费者和金融市场的依赖来应对特朗普的关税。欧洲和中国已经开始通过更强有力的财政刺激来实现这种转变（欧洲特别关注增强国家安全的独立性），新兴市场正在评估其扩大财政操作的空间。因此，这些经济体在刺激国内需求以及引导公共财政支持私营部门投资和创造就业方面的有效性至关重要。

1作者：AnoopSinghIMF亚太部原主任、乔治敦大学兼职教授

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各国的应对措施包括：

?德国修正了其宪法，绕过了其历史性的“债务刹车”，放宽了对联邦预算赤字规模的严格财政规则，并启动了一项1万亿欧元的投资计划。对于一个财政正统观念一直是公共政策核心的国家来说，这是一个重大转变。它现在为政府预算提供了空间，以增加在国防、基础设施、研究、数字化和气候保护方面的支出——其中大部分现在被置于德国的“债务刹车”之外。

?同时，大多数发达国家也在追随这一趋势，北约成员国寻求将其国防开支翻倍，而债务累累的日本正在讨论在长期债券收益率达到历史高位时削减销售税和引入新的现金补贴的选项。

?中国正在寻找刺激国内消费的选项，这种消费的延迟已经很久了。这种对其储蓄-消费平衡的根本性重新定位是解决全球失衡的关键组成部分。对于中国来说，这将需要对其社会保障网、金融体系、对工业的过度支持以及其他制度和实践（如允许过度价格竞争的“内卷”）进行结构性改革。

二、全球债务展望

然而，依靠财政政策作为新的增长引擎的需求再不恰当不过。全球公共债务已升至历史新高，国际货币基金组织最近的预测显示，未来5年全球公共债务将显著增长（见图1）。毫不奇怪，这伴随着向短期债务发行的转变，传统来源的债券需求下降，以及随之而来的债券收益率上升。这意味着，在许多国家，债务的平均利率已上升至与甚至高于其GDP增长率的水平。以印度为例，一般政府的利息支付现在已超过GDP的5%，远高于关键发展优先事项的支出。

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图1：全球公共债务较高，且在持续上升

（来源：《世界经济展望》2025年4月版）

这使得全球债务前景严峻：

?G7国家的财政赤字平均约为GDP的6%，使其公共债务远超GDP的100%。

?G20国家的公共债务在过去十年中翻了一番。

?许多国家的债务约束已经具有约束力，债务利息的增加挤出了必要的支出，财政主导对中央银行带来了再融资风险，并阻碍了回归通胀目标。

?大量低收入国家和新兴市场国家已经面临债务困境的风险。

这一次，公共债务的增加是广泛的。美国（US）和中国这两个主要经济体是全球债务水平上升的关键参与者，其全球影响如下所述：

?在美国，一般政府公共债务，按正确衡量，现在已超过GDP的1