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关于破产案件公益管理人制度的实施意见(试行)

为健全破产制度体系，完善市场主体退出机制，切实保障破产程序公平、高效推进，维护债权人、债务人及其他利害关系人合法权益，特别是强化对涉及职工权益、公共利益等无产可破或资产不足以覆盖管理人基本成本案件的程序保障，根据《中华人民共和国企业破产法》《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》等法律及司法解释，结合实践需求，现就破产案件公益管理人制度实施提出如下意见。

一、制度定位与适用范围

（一）制度定位。破产案件公益管理人（以下简称“公益管理人”）是指由特定机构选任，在无产可破或债务人财产不足以支付管理人基本履职成本的破产案件中，依法履行管理人职责，不以获取市场化报酬为主要目的，重点维护程序正义和公共利益的特殊管理人类型。本制度旨在填补无产可破案件管理人缺位漏洞，确保破产程序对弱势群体权益、社会公共利益的兜底保障功能有效发挥。

（二）适用案件类型。公益管理人主要适用于以下情形的破产案件：

1.债务人无财产或财产价值显著低于管理人基本履职成本（基本履职成本参照本地破产管理人行业平均成本标准确定，具体由省级破产管理人协会每年发布指导意见）；

2.债务人财产存在但因分散、变现困难等客观原因，短期内无法覆盖管理人必要支出；

3.案件涉及职工人数较多（10人以上）、拖欠社保费用或涉及公共服务职能（如供水、供热等公用事业企业），需优先保障职工安置、社保清偿等公共利益；

4.其他经受理法院认定确需适用公益管理人的特殊情形。

二、公益管理人的职责与权限

（一）核心职责。公益管理人应严格依照《企业破产法》规定履行管理人职责，重点强化以下事项的审慎处理：

1.财产接管与调查。自指定之日起15日内完成债务人财产、印章、账簿、文书等资料的接管；全面调查债务人财产状况，包括但不限于银行账户、不动产、动产、知识产权、对外债权等，形成详细财产调查报告；对债务人未履行完毕的合同进行梳理，及时决定解除或继续履行。

2.债权审核与公示。依法审查债权人申报的债权，编制债权表并提交债权人会议核查；对职工债权进行调查核实，清单需在债务人住所地及受理法院官网公示，接受职工异议。

3.程序推进与协调。制定破产程序推进时间表，明确债权申报、债权人会议召开、财产处置等关键节点；协调债权人、债务人、职工代表等各方利益，及时向受理法院报告重大事项（如发现债务人存在逃废债务、转移财产等行为）。

4.公共利益维护。对涉及职工安置的案件，协助人社部门制定职工安置方案；对涉及公共服务的企业，配合相关部门维持必要公共服务运转至程序终结；监督债务人财产分配，确保职工债权、社保费用等优先债权依法清偿。

（二）法定权限。公益管理人在履职过程中享有以下权限：

1.调查权。可依法查询债务人工商登记、税务、社保、银行账户等信息，相关部门及单位应予以配合；对债务人相关人员（法定代表人、财务负责人等）拒不配合调查的，可申请法院采取强制措施。

2.费用申请权。因案件需要发生的必要费用（如公告费、审计费、评估费等），可向受理法院提出书面申请，经审核后从破产案件公益专项基金（以下简称“专项基金”）中列支。

3.列席与提议权。有权列席债权人会议并发表意见；认为需要召开债权人会议的，可向债权人委员会或受理法院提议召开。

4.其他法定权限。依法行使《企业破产法》规定的管理人其他职权。

（三）禁止行为。公益管理人不得有以下行为：

1.利用职务便利谋取私利或损害债权人、债务人利益；

2.无正当理由拖延履行职责，导致破产程序不合理延长；

3.泄露在履职过程中知悉的商业秘密、个人隐私；

4.超越法定权限实施民事法律行为。

三、选任与退出机制

（一）选任条件。公益管理人应从已纳入省级法院管理人名册的社会中介机构或个人中选任，且需同时具备以下条件：

1.专业资质：中介机构需具有律师事务所、会计师事务所等法定资质，近3年无因执业过错被行政处罚或行业惩戒记录；个人需为执业律师、注册会计师，执业年限满5年，近3年参与破产案件数量不少于3件。

2.公益意愿：中介机构或个人需提交书面承诺，明确同意在无产可破案件中优先接受公益管理人指派，并认可按成本补偿原则获取报酬。

3.履职能力：中介机构需具备至少3名固定参与破产案件的专业人员；个人需具备独立处理破产事务的能力，且近3年主导的破产案件程序推进平均时长低于行业中位数。

（二）选任程序。

1.推荐与初审。受理法院认为案件符合公益管理人适用条件的，应在决定启动破产程序后5个工作日内，向省级破产管理人协会提交《公益管理人推荐函》。协会收到推荐函后10个工作日内，从自愿参与公益管理的名册机构/个人中，按照“专业匹配、地域便利、过往业绩”原则提出3-5名候选人。

2.评审与指定。省级法院牵头成立公益管理人