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《土地管理法》集体建设用地入市条款解析

一、集体建设用地入市条款的制度演进与立法定位

（一）集体建设用地入市制度的变迁脉络

在我国长期实行的城乡二元土地制度框架下，土地要素的流动受到严格的所有制边界限制：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的部分外归农民集体所有，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，原则上必须申请使用国有土地，集体土地若要进入非农建设市场，必须经过政府征收程序转为国有土地后，再由地方政府以国有建设用地使用权出让的方式供应给市场主体。这一制度安排在快速工业化、城镇化阶段曾发挥了保障建设用地供应、降低发展成本的作用，但随着市场经济体制的不断完善，其弊端也日益凸显。一方面，地方政府对建设用地一级市场的长期垄断，既容易推高地价与房价，也导致土地增值收益分配向政府和开发主体倾斜，农民集体作为土地所有权人无法公平分享城镇化发展带来的土地增值收益，因征地补偿、强制拆迁引发的社会矛盾曾长期占据农村信访矛盾的较高比例（刘守英，2019）。另一方面，大量闲置的农村集体建设用地无法通过正规市场渠道流转，不少地区尤其是沿海经济发达区域形成了规模庞大的集体建设用地隐形交易市场，这类交易缺乏法律规范与监管，普遍存在合同约定模糊、权属缺乏保障、交易纠纷频发等问题，既扰乱了正常的土地市场秩序，也容易造成集体资产流失。

为破解二元土地制度的结构性矛盾，我国早在上世