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7 政策执行 ——Policy Implementation 第一节 政策执行概述 一、政策“执行运动”的兴起 考夫曼和莫舍公共机构如何运作政策的问题 1973年，普雷斯曼和伟尔夫斯基对美国联邦政府创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”的执行情况进行跟踪研究而写成的 《执行——联邦政府的期望在奥克兰市落空》 70-80年代 “执行运动”的兴起 政策制定的地位与作用 政策执行是政策过程的关键性环节 检验政策决策正确与否的标准 政策执行可以完善政策决定并矫正政策失误 二、政策执行的涵义及其理论解释 1．政策执行的涵义 是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程 2政策执行的本质解释 2政策执行的本质解释——行动还是组织 A 行动学派 琼斯：政策执行是将一种政策付诸实施的各种活动。 解释：将政策内容转化为人们能接受和了解的指令： 组织：设立行政机关，拟定办法和落实政策； 施用：机关提供例行服务和设备，支付经费。 B 组织学派 任何政策都是经由一定的组织来执行的。 组织内部的分工与整合； 组织的标准程序与变通； 组织的人力资源与文化； 三、政策执行的分析路径 ——自上而下还是自下而上 自上而下（top－down approach） 以政府官员的政策决定为出发点或中心点 自下而上（bottom－up approach） （一）自上而下（top－down approach） 政策制定和政策执行是有界限的、分离的。 政策制定者根据不同目标间的优先顺序清晰地陈述政策，政策执行者拥有技术能力，服从并愿意执行公共政策制定者设定的政策。 政策制定者与执行者接受两者之间的任务界限，执行过程必然是在政策制定之后进行，二者形成前后连续的整体过程。 政策执行本质上是非政治性的，而是技术性的、中立的、客观的、理性的与科学的 缺点是忽视了基层人员在政策执行过程中的作用 （二）自下而上（bottom－up approach） 作为自上而下路径的批评者出现，执行研究的起点应该在基层。 强调基层官员——“街头官员”（street—level bureaucrats）的作用，政策制定和执行没有截然分别，政策过程是一个充满了上下级、政府与社会互动的过程。 有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构。 政策执行结构是一种具有内部共识的自我选择过程。 计划执行以计划理性（计划是重要的，是组织的生存目的）而非组织理性（组织是重要的，计划仅仅是组织实现其目标的手段）为基础。 有效的政策执行取决于执行机关之间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心。 有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关的行动结果。 有效的政策执行取决于基层官员或地方执政机关的裁量权而非层级结构的指挥命令系统。 有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，因此互惠性远比监督性功能更重要 “自上而下”VS“自下而上” 第二节 政策执行过程 一、政策执行的步骤 政策颁布：内部文件、大众媒体 政策宣传与分解：政策执行者、目标群体 政策执行准备：组织、物质、思想 政策试验 全面实施 二、政策的再决策 公共政策执行主体在政策执行过程中以及执行过后，根据信息反馈对原政策方案所做的必要补充和修正 客观原因 ：环境的变化 ：政策偏差 主观原因 ：人们的认识；政策目标 第三节 影响政策有效执行的因素、政策偏差及其矫正 一、影响政策有效执行的主要因素 1.政策问题的特性 2.政策内容：正确合理、具体明确 3.政策执行主体：机构、人员 4.政策目标群体：人数、认同、惯性 5.外部环境 二、政策执行偏差及其矫正 1.什么是政策执行偏差 政策执行偏差:执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，执行效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。 曲解政策，部分执行。 政策截流，宣传不力 象征执行，表面功夫。 照搬照抄，缺乏创意 2.政策执行偏差产生的原因 主观原因 执行者认知缺陷、利益驱动、机构管理缺陷、执行准备不足； 客观原因 政策复杂、资源不足、环境变化、目标团体、基差、协同效应 3.政策执行偏差的矫正 完善执行机制的设计，保证执行机构高效运作、灵活有力；同时保证执行人员的热情饱满、技术熟练，并能够对其进行有效约束。 合理诊断问题，及时评估控制。 加强政策宣传，采取适当措施。 * *  华南农业大学公共管理学院  在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而剩余的90%取决于有效的执行。---艾利森 行动学派 政策执行就是一系列行动，主要包括组织、解释和应用 政策执行 组织