章程建设-开放大学治理的制度基础[J].docVIP

章程建设：开放大学治理的制度基础 黄新斌 【原文出处】《中国远程教育》(京)2011年3期第19～23页 【英文标题】Regulation Establishment: The Institution Basis for the Governance of Opening Universities 【作者简介】黄新斌，湖南广播电视大学科研处(410004)。 【内容提要】 随着我国开放大学建设进入实质性阶段，亟需基本面的制度设计确立治理框架。法律渊源、愿景表达、内部治理架构、系统层级结构、外部关系格局、权力关系处理等方面内容构成了章程的基本框架。在章程建设实践中，政府部门的积极参与和推动是必要前提，开放大学是立法建设的主要力量，社会公众的参与是重要力量，建设过程包括规划立项、草案拟订、论证、审查修改、审议通过、公布等程序步骤。章程须保持相对稳定并确保一定的法律效力。 【关 键 词】开放大学/章程/治理/制度/立法EE578UU1820033 一、研究背景与问题的提出 从广播电视大学创办之初始，建设开放大学就成为电大系统办学发展的共同愿景[1]。期间经过广大电大教育工作者与研究者的多方努力，至2010年开放大学首次列入国家教育发展规划，标志着开放大学建设进入实质性启动阶段。各省市电大纷纷酝酿、筹备成立省级区域性开放大学，中央电大积极统筹规划国家开放大学的建设。 与形式上的挂牌和改名之举相比，制度层面的建构需要显然更为本质和迫切[2]。相关研究表明，长期以来，我国远程教育制度建设中创新意识不强、制度供给不足、制度体系不健全、制度结构比例失调的制度缺陷与缺失尤其明显地体现在制度顶层上，导致系统办学习惯于争取政策、先上马后备鞍、先做后纠，缺乏主动思考，没有形成良好的环境氛围和自我发展的长效机制[3][4][5]。国际远程开放教育发展的成功经验表明，基于顶层的立法支持对于开放大学的成功具有重要的作用。历史上，英国开放大学也是在开放大学宪章获得枢密院通过并颁发皇家特许状后，才从法律意义上正式成为独立自治大学[6]。筹建中的我国开放大学作为一个大学实体，同样需要一部类似章程或宪章的基本制度设计作为治理的基础，确定开放大学内部及其与外界环境之间的关系框架，从而有效消除建设与发展过程中可能遇到的各种阻碍因素，确保开放大学作为一个相对独立自主的社会组织按照自身发展规律赢得持久的生命力和广阔的发展空间。 二、开放大学章程的地位及作用 在一定意义上，开放大学章程可以理解为开放大学的宪法，即：为保证自主管理和依法治校，立法主体根据法律规范，按照一定程序制定的、规定开放大学重大事项和根本性问题的宪章性规范文件。开放大学章程不同于一般的规章制度，是统领全局的总纲，要对学校办学的基本格局如性质、宗旨、任务、组织结构、管理体制、内外部关系等方面作出规定，是开放大学办学最根本的制度规范，具有权威性、合法性、纲领性、民主性、稳定性[7]。在法律地位上，章程是母法、上位法，是制订其他规章制度的基础和依据。而其他规章制度则是子法、下位法，是章程的具体化或某一方面的延伸[8]。 依据教育法和高等教育法，章程是设立开放大学的必要条件之一，具有其他制度不可替代的重要作用。对内而言，章程需要确立开放大学系统共同的价值取向，根据共同的价值需要建立规范体系，并建立健全机构保证规范的实施，为开放大学的组织权力结构及其运行机制提供整体框架，从而建构起开放大学自我发展、自我约束的内部治理结构。对外而言，章程需要确立开放大学的独立法人地位和大学资格，在处理与社会外界、政府等关系时依法保证自身相对独立、自治的大学品性，在教学、科研、服务社会方面拥有法定的自主权，接受政府的政策指导以及政府、社会的经费投入的同时，确保大学能够在不受外力不当干预的情况下保证办学得以按照自身的逻辑发展。 三、开放大学章程的内容结构 《高等教育法》规定了大学章程应当明确的事项，目前国内大学一般都是按照规定安排章程的内容结构，开放大学章程的建设无疑也应遵循这一规定。归纳起来，以下几个方面的内容构成了其基本框架。 （一）法律渊源 法律渊源是章程获得外在合法性和具有法律效力的依据，决定着开放大学章程的法律地位。章程建设必须明确其法律依据，并据此明确开放大学与政府、社会以及开放大学内部各权力主体之间的法律关系，从而确定各权力主体参与开放大学管理的范围、方式、途径以及管理权力的分配和行使。《教育法》和《高等教育法》等法律法规的相关规定为开放大学章程建设提供了最为直接的法律依据，构成了其最主要的法律渊源。而其他法规和宪法则共同构成间接的立法背景。 （二）愿景表达 愿景是更高层次的追求，是人们希望通过奋斗达到的图景。认识论意义上的愿