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各  科  专  论  法学杂志·2011 年第 10 期  论中国海监的行政主体地位 On The Administrative Subject Status Of China Marine Surveillance 阎铁毅  （ 大连海事大学法学院  辽宁大连 116026）  内容提要： 中国海监承担海洋监察执法工作，对中国内海、领海、毗连区、大陆架及专属经济区实施巡航监视和 监督管理，维护着国家海洋权益。但法律、法规授权的缺失使得海监在拥有强大权能之后无法独立承担责任，司法 解释又使得海监在执法时不是行政主体，但在行政诉讼中又可以成为被告，理论、立法、司法中存在诸多问题。我 国应通过法律、行政法规授予海监的执法主体地位。 关键词： 行政主体 中国海监 法律 法规 司法解释  1983 年 3 月 1 日，《中华人民共 和 国 海 洋 环 境 保 护 法》生效，国家海洋局开始使用“中国海监”的名称承担海 洋监察执法工作。1998 年 10 月 19 日，中央机构编制委 年 12 月底，中国海监已建成了国家、省、市、县四级海监执 来越重视海洋，社会各界越来越关注海洋，海洋工作面临 难得的发展机遇和挑战，对海监工作也提出了更高、更新 的要求。因此，有必要对中国海监的法律地位，中国海监 是否为管理公共事务的事业组织，个别法律、地方性法规 是否授予了其部分职权，法律与司法解释的冲突问题，当 海监成为行政诉讼被告时能否成为海事法院的收案范围 等问题进行探讨，以厘清中国海监的行政主体地位问题。 一、中国海监的职责及法律地位 中国海监的职责是依照法律、法规和国务院的规定， 对中国内海、领海、毗连区、大陆架及专属经济区实施巡 航监视和监督管理。中国海监总队的主要职能是依照有 关法律和规定，对我国管辖海域（ 包括海岸带） 实施巡航 监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境 与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法 违 规 行 为， 并根据委托或授权进行其他海上执法工作。  按照我国《行政处罚法》第 17 条的规定，“法律、法规 授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范 围内 实 施 行 政 处 罚。”如 果 中 国 海 监 是 法 律 法 规 授 权 组 织，就必须有具体的法律法规的授权。 中国海监当前执法主要适用的法律有： 《领海及毗连 区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋环境保 护 法》、 《海域使用管理法》、《环境影响评价法》等； 主要适用的行 政法规有： 《海洋倾废管理条例》、《涉外海洋科学研究管 理规定》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管 理条例》等，这些法律、行政法规直接或间接规定了国家 海洋局为国家海洋行政主管部门，使其获得了行政主体 地位，但并未赋予海监行政主体地位。 2003 年 3 月 1 日实施的部委规章《海洋行政处罚实 施办法》第 3 条规定，“县级以上各级人民政府海洋行政 主管部门是海洋行政处罚实施机关 （ 以下简称实施机 关） 。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由 所属的中国海监机构具体承担； 未设中国海监机构的，由 本级海洋行政主管部门实施。中国海监机构以同级海洋 行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。”第 4 条规定， “上级实施机关有权监督、纠正下级实施机关的海洋行政 处罚。上级中国海监机构经同级实施机关 同 意，可 以 以  作者简介： 阎铁毅（ 1972 － ） ，男，汉族，山东荣成人，大连海事大学法学院副教授，大连海事大学国际海事法律研究中心成员。 本文系 2009 年度辽宁省哲学社会科学规划基金项目“辽宁省海洋管理中完善地方性法规、规章和其他规范性文件研究” （ 项目编号： L09BFX010） 的部分研究成果。  1998 年 10 月 19 日，中编办颁发文件《关于国家海洋局船舶飞机调度指挥中心更名为中国海监总队的批复》，批准成立中国海监机构。  《中国海监执法巡航覆盖我国主张管辖全部海域》，http： / / www． sina． com． cn / c / sd /2010 － 02 － 01 /111919590868． shtml，访问日期： 2011 年 8 月 19 日。 ·60· 法学杂志·2011 年第 10 期  各  科  专  论  同级实施机关的名义对下级实施机关实施的海洋行政处 罚进行监督，并协助行政监察部门依法追究行政责任。” 《海洋行政处罚实施办法》第 3 条、第 4 条主要是把 海洋行政主管部门的职权委托给中国海监机构。笔者再 查阅国土资源部 2003 年 3 月 1 日之后发布的规章，没有 和《海洋行政处罚实施办法》的第 3 条、第 4 条不一致的 规定，于是可以明确得出这