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立体的权力制衡机制 ——美国分权制衡五重奏 王 卫 （漳州师范学院政法系 福建 漳州，363000） 内容摘要：分权制衡是美国政治体制中的重要原则之一，但目前国内学者对此的研究主要停留在三权分立与联邦制上。笔者认为美国的分权制衡体现五个层面上。参议院与众议院的分权制衡、三权分立制衡、联邦政府与州政府的权力制衡、政党间的分权制衡、公民社会与国家权力之间的分权制衡。五个层次相互作用、相互补充，从而构成了一个立体的政治权力制衡机制，但它并非完美，我们应以辩证的观点来看待。 关键词：美国 分权 制衡 众所周知，“分权制衡”是美国政治生活中的一个重要原则，也是美国民主政治的核心的核心制度之一。即为了防止中央政府将公共权力集中于已手中，而将政治权力分给若干主体行使，使得各种权力主体相互制约，最终保障国家权力不被滥用、异化，从而保障公民的自由。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才可止。”[1]（P184）而为了防止权力滥用，就必须要“以权力约束权力”。 目前学术界对美国分权政治的研究很多，但国内绝大多数学者主要停留在对三权分立的研究上，还有另外也有不少学者提到了联邦政府与州政府之间的分权制衡，还有极少数学者意识到到了公民与国家间的制衡关系。但笔者认为，美国分权制衡的原则不是仅仅体现在于某个方面，而是一个立体的权力制衡机制，具体来说体现在五个层面：立法权中参议院与众议院的分权制衡，这是美国权力制衡机制的第一个层面也是最基本的层面；立法、司法与行政的分权制衡，这是美国权力制衡机制的第二层面，也称之为横向分权制衡，这是分权制衡原则最直接、最突出的表现；联邦政府与州政府之间的分权制衡，这是美国权力制衡机制的第个三层面，也被称为纵向分权制衡；第四个层面则是政党之间的分权制衡，这是对前三种分权的重要补充，仍然属于政治内部的分权；最后一个层面是公民社会与国家权力的之间的分权制衡，即公民整体对整个公共权力的分权制衡，是对政治内部分权制衡的扩展与延伸。 一、参议院与众议院的分权制衡 美国独立之初，奉行民主政治，而民主最重要的原则就是“主权在民”。鉴于其庞大的领土，主权在民只能体现为代议制，由人民选举代表来决定国家的重要政治事务。因此独立后的北美13州十分强调立法权和议会至上。但国家大权若是都集中于议会，显然是当时有远见的政治家们不愿意看到的：如果对议会的权力没有限制，会不会出现一个“选举产生的专制政府”呢？麦迪逊无不担忧地引用杰斐逊的话：“一百七十三个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。”[2]（P254）因此，要求削弱、限制立法权便是当时面临的一个重要问题。 据此麦迪逊认为，要防止立法权的独大，虽然可以向人民呼吁，召开制宪会议，但这并非最佳选择。“补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系。”[2]（P254）众议院按人口比例选举，代表美国的大多数公民，不受财富、门弟、职业等的限制。而参议员则代表各州，在年龄与国籍上比众议员有更高的要求，应该是“精选而稳定的人”来担任。那么这两院为什么能相互制约呢？麦迪逊回答道：其一，“一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动所左右，或者受帮派头子所操纵，而通过过分的和有害的决议；这也足以说明设置参议院的必要性。”[2]（P316）其二，“对于立法的目的和原则缺乏适当的了解；这也是参议院可以纠正的。大多数召自从事私人性职业的人中，任期又短，而在任职期间又没有持久的动机，可以促其研究法律、专业、国家的全面利害，这样一群人凑在一起，如果听其所之，实在很难在执行其立法职责中不犯各种严重的错误。”[2]（P316）这是美国分权制衡的第一个层次，也是最基本的层次。 在美国的政治制度中，议会确实拥有从内政到外交广泛的权力，但议会想通过一项决议却并不容易。美国宪法第一条明确宣布：“本宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”“一项议案要成为法律，往往须经过以下五道程序：提出议案，委员会审议，议院全院辩论和表决，另一院辩论和表决，总统签署。”[3]（P207）任何议案都必须要有经过两院通过完全一致的文本，才能送交总统签署成为法律。若一个议案在某一院被搁浅，法案则无通过的可能性，如果某一院的议案被另一院认为不妥，便可直接否决，这种分权虽然会降低立法的效率，却能有效地防止立法的暴政。 二、立法、司法、行政的三权分立制衡 三权分立应该是美国分权制衡原则的最明显、最直接的体现，不少学者称之为美国政府的横向分权。美国的国父们吸收了孟德斯鸠的观点：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关手中，自由便不复存在了……如果