我国铁路改革若干法律问题探讨.pdf

论文摘要 铁路是我国国民经济的大动脉，具有其他运输方式所不可比拟的优势，但 是我国铁路的现行体制有许多方面已经不再适应经济社会的发展。同样作为自 然垄断性质的行业，电信、电力、民航业已经结合实际需要完成了或进行着深 入的变革，并在改革的基础上获得了长足的发展与进步，其他主要国家的铁路 也在本国国情基础上开展了相应的改革实践，唯有我国铁路作为“铁老大”，仍 然像是铁板一块，改革的进路屡屡被搁浅。同时，我国的《铁路法》自颁布和 实施近二十年以来没有进行过任何修改，铁路方面的配套立法也急需完善。 本文每一章节均从我国铁路相关问题的现状进行切入，并通过介绍其他类 似公用事业的改革和其他主要国家的铁路改革实践，得出对我国铁路改革相关 法律问题的改进建议。 第一章是主体问题。我国的现状是：铁道部政企不分、越俎代庖，在作为 铁路行业管理机构的同时，还承担着很多本应由企业行使的权能，导致政府职 能与企业权能双重缺位；铁路局在现行体制之下不是独立的市场主体，没有独 立的自主经营权、决策权与相应的财产权，并且具有行政做派；基层站段是铁 路运输生产最基本和最主要的单位，但我国法律没有给予其明确的法律定位， 定位不同，“待遇”即权利义务也就不同，究竟是按照“子公司”还是“分公司” 来对待，是否给予站段独立的民事主体地位，法律必须给与明确交代。通过介 绍其他公用事业（电力、电信、民航业）以及其他主要国家铁路的政企分开实 践，可以看出政企分开是铁路等公用事业改革的制度前提，是应当而且是可以 破除政企不分状况的。必须扫除理论与观念上的障碍，修改铁路法，从以下方 面打破政企不分：使铁路行业主管部门只保留政府职能；重新界定铁路运输 企业；保证运输企业的自主经营权限；明确规定站段的主体定位。 第二章是引入竞争机制问题，介绍了自然垄断行业引入竞争机制的理论， 说明在自然垄断行业引入竞争也逐渐具备了可行性；分析了我国铁路的经营 1 现状，路外竞争激烈，受到了公路、民航、水运、管道运输的严峻挑战，路 内则以铁道部一家独大，虽然近年来，在铁路系统内部引入了一定程度的 竞争，但总的来讲，路内还未建立起一种有效的竞争机制；介绍了我国电信 与民航业引入竞争机制的实践，基本都是在行政力量的主导下，逐渐推动改革， 塑造主体、打破垄断，现在都已基本形成比较充分的竞争；通过介绍其他主要 国家铁路引入竞争机制的实践，可以看出这些改革都经历了一个比较长的准备 过程，并且在改革进程中不断进行完善。在理论与实践的基础上，对我国铁路 运输引入竞争机制提出了相应的法律思考，我们可以看出，行业内部引入竞 争、打破垄断之后，都取得了更快的发展，为社会提供了更好的服务；而 激烈的外部竞争未能解决我国铁路的低效率问题，说明我国应当在铁路内部 打破垄断引入竞争，这也是我国加入WTO之后的必然要求，而且凡是能够实行 竞争的部分，一律要放开和引入竞争。要注意两个需要结合的因素：解决 政企分开问题是能够真正达到引入竞争机制目的的前提；引入竞争务必要 结合民营化，否则不能营造多元的竞争主体。竞争机制的塑造和规范要结 合一般法和专门法的共同配合，用专门法规范市场准入，以反垄断法作为 兜底的一般法，共同保证健康的市场竞争秩序。 第三章是运价问题，首先说明关注铁路运价非常必要：铁路运输是现代 交通运输的主干；合理的运价促成合理的资源配置与分工；铁路运价关系到运 输企业的经济效益；运价水平的高低与结构的设计事关相关行业利益分配并影 响相关产业布局；铁路运价还具有公益性，要执行特定的运价优惠。第二部分 介绍了我国铁路运价的现行体制：定价权高度集中；定价基础不科学；价格水 平过低且不及时调整，不利于行业发展；价格听证会作用发挥不明显，程 序上还有很多方面需要改进。第三部分介绍了我国电信业和民航业的价格管 制政策，都历经了不断结合实际进行调整的几个阶段，说明价格管制要结 合市场规律，不能想当然地出台管制政策，并且要结合宏观经济发展需要， 考虑消费者权益。第四部分介绍了其他几个主要国家铁路的价格体制，都 经历了由严格管制到逐渐放松的过程，而且放松之后并未出现价格大幅上 调的情况。第五部分提出了对我国铁路运价的法律规制建议：确定合理的价格 管制目标；区分自然垄断价格与竞争性价格；顺应市场需求，反应供求关系； 科学界定成本，及时调整运价；完善价格听证制