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经租房问题的法律分析 摘 要 1955年 12月 16日,当时的中共中央书记处第二办公室制定了一份名为《关 于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》的文件,提出对城市 私有房产进行社会主义改造,其设定的改造形式是:由国家统一租赁、统一分配 使用和修缮维护超过一定标准的私有出租房屋,再跟房主分享房租,1956 年中 共中央转发了该文件。简单地说,经租房就是上个世纪 50 年代末被国家统一管 理、统一租赁的私有出租房。经租房从 1956 年产生起,至今已有 50 多年的历 史,在此期间针对经租房的文件陆续发布,经租房的性质也从昀初的国家经租转 变为所有权收归国有,目前,经租房作为公房由国家所有并由地方房管部门统一 经营管理。 通过检索有关经租房的文件,并对经租房问题进行深入探究时,笔者发现 对经租房所有权归于国家的认定是值得质疑的,表面上看,这是经租房所有权的 归属问题,而实际上这反映了一国对城市私有房屋,这一城市居民重要的私有财 产的观念上的认识,以及制度上的保障问题。从产生与发展的历程角度看,经租 房问题是历史遗留问题,是由于当时法治意识与法律制度的缺失造成的,然而目 前对经租房所有权归属的认定仍然是对历史基调的坚持,由于私权保护理念的缺 失和有效的法律制约的缺乏,目前城市私房主的房屋所有权仍然面临公权力行使 的侵害,从这一意义上讲,对经租房问题的探讨,更具有重大的现实意义。 建国后针对城市私房进行的国家经租,经历了从城市私房主与国家建立经 租关系,到所有权被收归国有的过程,反映了城市私房保护法治的不健全和立法 的不完善。 从国家经租的性质看,昀初对“国家经租”的定性是:对城市私有房产“由 国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护,并根据不同对象,给房主以合理 利润” ;自 1958 年始,政府部门与经租户签订的合同中,也使用了这样的用语。 合同中称经租户为房主,规定了租金的比例与发放方式,合同条款没有涉及后来 所说的“类似赎买”,没有涉及所有权变更。由此可见,无论是从昀早文件中对 国家经租的定性上看还是从实际执行情况看,就法律关系而言,“国家经租”应 该是政府有关部门与私有房主通过合同建立起来的委托经营租赁私有房屋的关 系,城市私房主作为房屋的所有权人,委托国家将自己的私有房屋进行出租,国 家将租金所得的一部分付给城市私房主。国家是在私权领域进行民事活动,应当 作为私法主体,在平等自愿的前提下,与房主协商一致订立合同。 经租房政策从 1964 年开始发生改变,由此对经租房所有权归属的认定也 1经租房问题的法律分析 发生了改变。根据 1964 年 1 月 13 日以后发布的一系列文件的认定,经租房 被收归国家所有,这些文件认为国家经租房屋的性质是“用类似赎买的办法,即 在一定时期内给以固定的租金,来逐步改变他们的所有制”,由此认定经租房主 实际上已丧失了所有权。之后包括改革开放后的政策也是依据这些文件认定经租 房所有权归属的。 国家单方强行变更了与经租房主签订的委托经营租赁合同的内容,这种从 订立到履行完全由单方控制的契约本身已失去了民事契约的性质,这应当认定为 国家以公权力对私房所有权的行政征用。行政征用是公权力对私有权昀强烈的干 涉,各国从宪法到法律对此从目的、依据、程序到补偿等都有明确的限定。而在 经租房所有权被收归国有过程中,这种剥夺只是依据文件和司法解释进行的,没 有说明剥夺的理由,没有给予所有权人补偿,没有经过法律程序,甚至没有履行 一般的手续。文件中的仅有的解释是“类似赎买”的方式,然而对经租户们而言, 在当时类似赎买的方式只是在有关部门发布的内部文件中提及,在签定经租合同 时并未以任何方式告知经租房主们,从合同的内容看,并无关于赎买的条款。并 且由于 1956年至 1958年进行的“社会主义改造”中的“公私合营”和“国家经 租行为”有着本质的区别。一个是“所有权的改造”,一个是“经营方式的改造” 两者不可混为一谈。 笔者通过对经租房问题历史脉络的梳理,对相关文件进行分析,得出结论 经租房产权应当仍然归属于原房产主。尽管经租房的产权归属仍然应当属于原来 的房产主,但是其目前的状况是作为公房由国家所有并由地方房管部门统一经营 管理。这一情况与经租房主归还所有权的要求形成尖锐的矛盾,在当前因城市发 展需要而进行的大规模旧城改造与拆迁的状况下,这种矛盾显得尤为突出,经租 房所有权归属的明晰以及所有权的回归已极为迫切,妥善解决经租房问题具有重 大现实意义。但是由于各地经租房执行政策不同造成的不平等以及经租房问题司 法救济途径缺失等实际问题,给解决经租房问题造成了严重困难。针对这一问题 笔者提出制定《行政补偿法》、完善经租房司法救济途径等建议。 本文的结构及大致内容如下: 第一章 经租房问