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资源紧约束下土地储备保障规划实施机制探索 陈柳新 杨成韫 摘要 当前，深圳市土地资源日益紧缺，土地资源难以为继的紧约束日益明显，土地储备已成为保障城 市规划实施的关键环节。文章通过梳理分析深圳市储备土地现状特征，客观评估储备土地保障规划实施的 潜力；针对储备土地与规划及规划实施计划衔接存在的问题，基于保障规划实施视角，提出资源紧约束条 件下，加强土地储备与“两规合一”的规划实施体系衔接的思路，建立土地储备与规划互动工作机制；阐 述了当前深圳在建立城市规划与土地储备互动机制方面的探索与实践。 关键词 土地储备 城市规划 规划实施 1 引言 规划是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用的前提和基础，是实现城市社会经 济和社会发展目标的重要手段，是土地储备的基础和保障。储备土地必须遵循规划先行，服 从规划的原则。许莉俊等（2006）探讨了以城市规划为导向的经营性土地储备规划问题；赵 成胜等（2011）研究了城市土地储备规划定位及与相关规划的关系。土地储备与城市规划的 关系是大多数城市面临的重要问题（范宇等，2009）。 深圳市土地资源日益紧缺，土地资源难以为继的紧约束日益明显，土地储备已成为保障 城市规划实施的关键环节。2004 年，深圳市获批全市城市化，随之大规模开展了城市化转 地，是土地储备的重大行动。然而，在当时的部门分割体制下，原土地储备工作与城市规划 管理严重脱节，现有储备土地大部分为生态用地，存在可建设用地比例低、储备土地未能与 未来城市重点发展地区形成有效配合、大部分储备土地仍存在各种各样的历史遗留问题，规 划实施普遍存在供地困难等等问题，深圳面临着土地倒逼规划、阻碍城市发展的困境。2009 年，深圳实施新一轮机构改革，规划国土部门合并。在此背景下，通过梳理分析深圳市储备 土地的现状特征，客观评估储备土地保障规划实施的潜力；针对储备土地与规划及规划实施 计划衔接存在的问题，基于保障规划实施视角，文章提出了资源紧约束条件下，加强土地储 1 备与“两规合一”的规划实施体系衔接的思路，建立土地储备与规划互动工作机制；阐述了 当前深圳在建立土地储备与规划互动机制方面的探索与实践。 ① 从国家到地方，对土地储备和储备土地有不同的理解，储备土地又有狭义和广义之分 。 为全面摸清深圳市土地资源情况，本文研究对象为广义的储备土地，即为全市所有未批未建 的国有未出让土地。 2 规划视角的储备土地特征分析 2 截止2010 年底，深圳的储备土地总面积约367km ，主要分布于经济特区拓展区，但大 部分储备土地仍存在遗留问题，包括征/收地历史遗留问题、用地遗留问题、违法侵占问题 等等，情况复杂，极大地影响有效供给。 为全面掌握储备土地的规划情况，运用GIS 空间叠合分析功能，在空间上将储备土地在 各项规划中的情况进行叠合分析，综合考虑储备土地与土地利用总体规划、基本生态控制线 及与法定图则（控制性详细规划）的关系等，综合判断储备土地的可建设规模、规划用途情 况、规划地块规模等，具体表现为以下特点： （1）储备土地的规划可建设比例低。由于历史上部门分割体制的原因，原土地收储工 作与城市规划工作严重脱节，相关规划间也存在一定的衔接问题。根据储备土地与土地利用 总体规划、基本生态控制线以及法定图则等规划的叠合分析，规划均可建设的储备土地面积 2 仅约106km ，不足储备土地总量三分之一，其余为部分规划可建用地或规划均不可建设的生 态用地。 2 （2）储备土地规划公益性用地比例高，经营性用地比例低。规划可建设的106km 储备 土地中，以道路广场用地、绿地、居住用地、工业用地等规划用途为主。其中，公益性用地 面积约占62%；经营性用地面积约占38%。 （3）规划可建设储备土地中规模地块面积比例较高，但面积小、零散储备地块数量多。 依