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政府规制的制度分析与制度创新( 潘石 尹栾玉 摘要：规制作为政府干预市场的一种手段，在制定和实施中会较多地受到一个国家政治、法律和经济体制的影响，是一种非常复杂的制度性安排。作为行为主体的政府在这一过程中无疑扮演着最重要的角色，但是政府对市场进行规制的天然合理性已经被“规制俘虏理论”从本质上推翻了。因此，我们在实行规制的过程中，首先应该对政府这个行为主体进行约束和限制，即加强对规制者的规制和规范政府的职能，力图在现有约束条件下消除制度供给过剩，弥补制度供给的不足，实现制度均衡。 关键词：政府规制；制度；规制者；有限政府 规制（regulation）是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定的规则对企业活动进行限制的行为。政府规制强调的是把政府作为实施规制的主体，它的对象主要是微观经济活动以及参与这些活动的企业、个人或组织机构。与宏观管理职能相对，政府规制主要体现的是政府通过干预微观经济主体的行为来实现对市场经济生活的比较直接干预。但它并非像“供求决定价格”等微观经济定律一样，是有规律可循的客观定理，作为一种政府行为，它会更多地受到一个国家的政治、经济、法律体制，甚至是历史和社会文化的影响。因此，从本质上看，政府规制并非是一种客观存在，而更是一种制度性安排。所以我们应当运用西方新制度经济学的有关理论范畴对政府规制行为作以基本分析，并力求在此基础上实现制度创新。 一、政府规制是一种制度安排 关于政府规制的性质问题，大多数的经济学家都把它定义为一种由政府来执行的强制性的经济活动，也有学者将其定义为一种特殊的公共产品。“因为政府管制不是针对某一经济主体的，而是具有针对众多经济主体的特点，同时，政府管制在运用中不具有排他性，可以同时作用于所有的被管制对象”。这些分析都从某种角度说明了政府规制的一些特征。事实上，政府为实行经济性规制所制定的一系列法律和规章都应该属于正式制度的范畴，而进行社会性规制则要依赖一定的社会习惯、道德和风俗的形成，这些又属于非正式制度的范畴。因此，从本质上讲，政府制定一系列规则并执行和监督其实施的规制行为是一种制度性安排。 不同学者对制度的定义不尽相同。诺斯认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。现今比较流行的新制度经济学版本中柯武刚和史漫飞对制度的定义最为简练，“制度是由人制定的规则。”正确分析政府规制的性质，我们必须区别“制度”与“制度安排”。新制度经济学家经常使用“制度安排”这一概念。制度安排的定义是管束特定行为模型和关系的一套行为规则。在新制度经济学看来，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排可能是最接近于“制度”一词的最通常使用的含义了，或者说，制度安排是制度的具体化。制度安排可能是正规的，也可能是非正规的，它可能是暂时性的，也可能是长期的。我们对政府规制进行制度分析，是因为制度理论能够描述、解释和预测规则的出现及其效应，并研究、改变特定规则会如何促进或阻碍某些后果或某类后果。在这一方面，制度经济学属于试验科学的范畴并对经济政策做出贡献。我们还可以根据制度理论的作用情况，超越这一层面，获得以政策为导向的指示。这类知识有助于根据特定目标在现实世界中形成各种制度。 从本质上讲，政府对微观经济领域的规制活动是一种政治行为，作为行为主体的政府对这一问题的性质的认识、制度的设计、方法的选择都会从根本上决定这一经济职能能否真正实现合理使用。作为制度供给者的政府本身也是一种制度，是能够决定一般制度的特殊制度，因而也是最重要，首先需要建设的制度。因此我们下面的分析主要是从这一行为主体入手。 二、政府规制的理论依据 传统的政府规制理论是以“公共利益学说”（public interest theory of regulation）为分析基础的。该学说作为一种规范的分析框架，假定政府以增进社会福利为最终目的，实行微观规制主要是为了提高资源配置效率，实现收入在社会成员间的合理分配。在这样一个前提条件下，需要解决的只是如何进行规制的问题，但这一假设在现实经济运行中遭到了严厉的质疑。其中最具代表性的是施蒂格勒（Stigler）提出的“政府规制俘虏理论”（capture theory of regulation），该理论认为，实行政府规制首先需要回答的问题即是“谁从管制中得益、谁因管制受损”。政府并不能够被简单地假设为自觉为实现公众利益最大化而服务的组织，政府具有多重目标函数，政府政策也通常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果。政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。 综合新制度经济学、寻租理论等当时比较具前卫性的有关方法和观点，佩尔兹曼（Peltzman）从三个方面阐释了对规制活动本质的认识