中国农村政治化行政机制的困境分析.pdfVIP

2010年9月 湖北大学学报(哲学社会科学版) Sep．，2010 第37卷第5期 JournalofHubeiUniversity(PhilosophyandSocialScience) VolI37No．5 中国农村政治化行政机制的困境分析 姚锐敏 (华中师范大学 管理学院，湖北 武汉430079) [摘 要]新中国成立以后，中国的乡村行政总体上呈现出政治化特征 ，政府行政管理主要在政治的直接支 配与控制下运行，行政机制主要表现为行政主体直接凭借强制性力量对社会成员进行支配与控制。1970年代末 以来中国农村的经济体制和政治体制改革使国家基层行政权力的运行基础、运行环境和运行条件发生了巨大而 深刻的变化。随着其赖以有效运行的一体化的利益结构、集权性的政治与经济体制，以及权力崇拜的政治文化的 逐步消解，政治化行政机制 日益陷入理论和实践的双重困境。首先，家庭承包经营压缩 了政治化行政机制的有效 作用空间；其次，“撤社建乡”动摇 了政治化行政机制运行的组织基础；最后，村民自治限制 了政治化行政机制的 权力渗透渠道。在传统行政机制陷入 困境的情况下，要保证和提高国家意志在农村的贯彻执行能力，可行的路径 是用民主法治精神和原则改造或重构乡村行政机制，在发展基层民主、重塑乡镇政府权威基础、增强乡镇政府之 权力合法性的同时，通过行政权与国家法律的更加全面、紧密的结合来建立乡镇政府依法行政的运行机制。 [关键词]乡村；行政 ；行政机制；政治；法治 [中图分类号]D691．9 [文献标志码]A [文章编号]1001—4799(2010)05—0036—06 一 、 引言 新中国成立以后，中国的政府行政总体上呈现出政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配 与控制下运行，行政机制主要表现为行政主体直接凭借强制性力量对社会成员进行支配与控制。直到 1978年 12月党的十一届三中全会召开以后，“政治化”的行政机制才开始发生变化。基于对 “文化大革 命”惨痛教训的深刻反思以及随着改革开放方针的确立与推行，法制 (法治)的重要性、有效性与正当性 逐渐为执政党、国家和社会所认识。随后，国家加快了立法步伐，法律开始越来越广泛地介人社会生活的 方方面面，成为规范社会行为、调整社会关系的基本准则。法制(法治)逐渐形成气候的过程也是国家行 政机制发生演变的过程：政治对行政的直接支配地位开始逐渐被法律所取代，政治对行政运行的直接控 制逐渐转变为通过法律的间接控制。与此同时，行政主体与社会成员之间的关系也从过去那种直接的组 织控制与行政支配关系逐步转向通过法律进行规范和调整的行政法律关系。社会成员 “对现存法律的服 从优先于履行其它任何责任”}lj32o在政治直接支配行政的时代只能作为行政主体 “办事的参考”的法律 如今正逐步取代 “最高指示”和 “红头文件”成为行政的 “主宰”或 “统治者”，成为决定行政之运作空间与 发展方向、评判行政之是非曲直与功过成败的基本依据。中国的国家行政正在经历由“政治直接支配”向 “法律全面规制”、由“人治行政”向 “法治行政”的深刻变化和重大转型。作为国家行政重要组成部分的乡 村行政同样在经历着上述变化和转型，尽管这种变化与转型因为乡村社会的特殊性而更加艰难和缓慢， 但其方向是明确，也是不可逆转的。本文 旨在通过对 “政治化”农村行政机制面临困境的分析，来揭示改 革开放以来中国乡村行政机制法治化转型的历史必然性。 概括起来说，1978年 12月党的十一届三 中全会 以后，中国农村的政治经济体制开始发生深刻变化， 以市场化和民主化为主要特征的政治经济体制逐渐取代了政治经济一体化的高度集中的政治经济体 制。政治经济体制的变化使以 “政治直接支配行政”为基本特征，以动员、任务和命令为主要方式和手段 [收稿 日期]2009—11—16 [基金项目]国家社会科学基金项目资助项目：07BFX020 [作者简介]姚锐敏(1956一)，男，湖北老河E1人，华中师范大学教授，法学博士，主要从事行政法治研究。 第5期 姚锐敏：中国农村政治化行政机制的困境分析