学者参与决策过程的五种角色.pdfVIP

《国际政治研究》(季刊)2009年 第 3期 学者参与决策过程的五种角色 余 万里 内容提要 学者在公共决策中的角色和作用呈上升趋势，在公共政 策制定的各个环节 中，学者分别扮演议程设置的塑造者 、政策方案的设计 者 、政策采纳的 “决策者”、政策执行 的协助者和政策评估的 “评议者”角 色。学者参与决策过程必须基于 自身的专业化 ，系统掌握特定领域 的知 识及科学逻辑的研究方法，才能在政策和社会服务领域更好地发挥作用。 关键词 国际关系理论 决策过程 学者 政策研究 学者是在某个领域拥有专门知识并以此为职业的人。随着现代政府公共管理 职能的扩大，公共决策涉及的范围越来越大、领域越来越多，对各类专门知识的需求 也不断增加，这一客观趋势使学者在公共决策中的角色和作用也相应上升。改革开 放 30年来 ，中国学者在公共事务与决策领域的参与已经不是一个新的现象 ，从每年 的人大、政协会议、中央经济工作会议到各职能部门的 日常决策 ，从经济、社会 、文化、 法治到外交等各个领域 ，都可以看到学者们活跃的身影。在经济领域 ，专家学者的作 用尤其显得突出，每逢重大经济政策酝酿和出台，经济学家经常成为受关注的焦点。 随着 中国改革与转型的深化 ，经济与社会利益 日渐分化和多元化 ，对学者参政 的负面评价也成为媒体和公众舆论关注的话题。在经济领域，学者利用 自己的专 业资源、社会地位及与政府部门互动形成 的 “权威”寻租 ，政府部门、利益集团和垄 断行业利用学者为其狭隘利益代言等现象屡见不鲜 ，学者参政已经引来诸多非议 ， 相形之下 ，在中国的国际关系和外交领域 ，学者对决策过程的参与才刚刚起步。 余万里：北京大学国际关系学院副教授。(邮编：100871) 68 学者参与决策过程 的五种角色 改革开放30年 ，中国的国际问题学者已经通过各种不同的方式在外交决策过 程中发挥着影响，形成 了学术界与决策界之间的沟通与互动渠道 。当然 ，这些渠道 的制度化和透明度还远远不够 。随着 中国国力和 国际地位 的提升 ，中国与世界的 互动越来越密切 ，特别是近年来全球金融危机的冲击和中国企业的 “走出去”，中 国外交 日益呈现国际国内两个大局统筹联动的局面。政府 、社会与企业对外交和 国际知识的需求必然增加 ，国际问题学者也将迎来更加广 阔的参政议政空间。在 这个背景下 ，学者应当对 自己在公共决策中的角色与功能有必要的了解和认识。 外交决策作为公共政策的一个组成部分，其决策过程也符合公共政策制定的一 般流程 。通常而言，一项完整的公共政策的制定过程包括五个环节 ：议程设置、政策 规划 、政策采纳 、政策执行和政策评估。① 在这些环节当中，学者都有可能获得参与、 介入的机会 ，在不同的环节，学者扮演的角色、承担的职能与发挥的作用各不相同。 议程设置 的塑造者 所谓议程设置 ，简单的说就是建构政策问题 、确定决策对象的过程。这是任何 决策过程必须经过的初始阶段 。在社会生活中，决策者每天都要面对无 以计数 的 信息和问题。各种利益要求形形色色 ，决策 中枢面临的问题纷繁复杂，任何决策者 面临的首要问题是从无限的信息和问题 中选择他们认为重要 的问题来加以解决 。 从表面上看 ，这个 阶段似乎平淡无奇 ，制定政策当然要从问题的提出开始。然而 ， 在政府决策的政治过程中，这个阶段恰恰是一个核心环节。 任何决策者面临的首要问题是从无限的信息和问题 中选择他们认为重要的问 题来加以解决。美国政治学家托马斯 ·戴伊认为 ，设定议事 日程 ，是政策制定过程 中 “最重要的阶段”，“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题 ，永 远不会成为新闻，永远不会引起政府官员 的关注。确定 问题是什么比认定解决问 题的答案是什么甚至更为重要 。”② 政策议程 的设置一部分来 自政府体制渠道 ，但也有相当部分来 自政府体制外 渠道 ，如利益群体、专家学者、公众舆论、大众传媒的输入，以及危机和突发性事件 的压力。当代 中国政策议程面向体制外的开放性 已经达到了比较高的程度 ，利益 群体的表达已经通过某些形式得到反映，公共舆论和大众传媒在政策问题建构过 程的作用不断上升 ，政府对危机和突发事