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我国儿童社会政策建设的几个基本问题 ◎杨 雄 摘要：经济社会的快速发展使得我国传统儿童抚育模式出现失灵的状况，发展儿 童社会政策成为新时期抚育好儿童的迫切需求。我国儿童社会政策的建设要在价值 取向上选择更为积极的发展型儿童社会政策。更加注重儿童社会政策的投资性，并在 这个基础上逐步扩大政策受益人的范围，发展普惠型儿童社会政策。在推动儿童福利 事业发展的进程中，中国儿童社会政策建设还面临着管理体制与决策模式的积极转 型．本文拟对儿童社会政策的价值取向、政策模式、决策模式与管理体制等基本问题 进行探讨。 关键词：儿童 社会政策 发展型 普惠型 中图分类号：C913．5 文献标识码 ：A 新中国成立以来，国家在儿童教育、儿童保护、儿童健康等方面出台实施了一系列的法 律、法规与政策，显著改善了广大儿童的生存状况。但是，随着我国经济社会的快速发展，儿 童与国家、儿童与成人、儿童与家庭、儿童与儿童之间的关系模式发生了显著改变，传统的以 家庭为主的儿童抚育模式出现失灵。在这种变化了的社会情境中，儿童社会政策的研究与实 践具有重要而紧迫的现实意义。 一 、 儿童社会政策的价值取向：迈 向发展型儿童社会政策 长期以来，儿童社会政策被视为是对无法从家庭、从经济发展进程中获得必要资源的儿 童的国家保障计划。在这个意义上，儿童社会政策被看作一种负责消减市场经济发展给儿童 带来的负面影响的社会开支，是一种 减“震器”。它通过再分配的方式帮助弱势儿童群体获得 必要的生存与发展资源，进而在保障儿童权利的同时，实现社会公平，维持社会秩序。从 1940年代至 1970年代 ，随着战后资本主义兴盛发展，儿童社会政策在西方社会取得长足进 步。各种针对贫困儿童、残疾儿童、单亲家庭儿童等处境困难儿童及其家庭的收入保障政策 与照顾服务计划蓬勃发展，成为福利国家的重要组成部分 (参见张秀兰等，2003)。也因此，这 些国家成为保障儿童权利的典范。但是，20世纪 70年代起，西方福利国家的财政负担明显 加重，福利国家大厦的基础出现松动，以致摇摇欲坠。人们 日益认识到，无论是国家还是市 · 1 ． 场，都无法独 自有效承担起扶助贫弱、促进社会公平的责任(参见梁祖彬，2004)。对于部分儿 童的福利而言，市场经济不可靠，福利国家难 以为继，儿童社会政策的创新迫在眉睫。 在我国，儿童社会政策发展的基础相对薄弱。长期以来，我国儿童福利对象主要是 “三 无”(无法定抚养人、无劳动能力、无固定生活来源)未成年人，实际工作中主要是福利机构中 的孤儿、弃婴和农村纳入 “五保”供养的孤JL(张世峰，2008)。更多的边缘儿童与普通儿童的 福利状况则未进人政策视野。在社会压力与经济发展的推动下，我国儿童社会政策的对象范 围与保障水平近年有一定提高，但是相关社会政策的可操作性低，对国家作用的规定不够具 体。相形之下，国家更愿意强调父母与家庭在抚育儿童中的责任 ，它在发展儿童福利的过程 中显得犹豫。确实，在文化传统上，中国社会习惯于将抚育儿童的责任加诸于父母、家庭、大 家庭，把儿童抚育看作是私人事务，公共政策的触角则很少延伸至儿童抚育等家务事之中 (程福财，zo08)。譬如，即使我们接受了国际儿童保护的通用标准而在 《未成年人保护法》中 明令禁止父母忽视、虐待儿童，但是，长期以来，国家并没有发展出一套有效的操作系统去应 对儿童在家庭之中遭遇的忽视与虐待；即使我们在法律上承认抚育儿童是家庭、学校、社会 和国家的共同责任，当儿童因为父母贫困、遗弃、离异、服刑等原因而在事实上不愿或无力抚 养儿童时，国家亦没有有效的应对策略去给儿童以即时帮助。如果说在家庭功能未因社会发 展产生失调之前，国家要求其承担起抚育儿童之责尚可接受，那么，在家庭因为妇女普遍加 入劳动力市场、家庭结构小型化、婚姻结构不稳定等原因而不能有效承载起抚育儿童的今 天。重新划定家庭与国家在抚育儿童中的责任界限就变得紧迫起来。 由上可见，无论是面临沉重福利财政负担的西方福利国家，还是儿童社会政策正在起步 的中国，都面临着合理界定国家、市场、家庭与社会在保障儿童福利过程中的关系模式与责 任分配模式的问题。对于国家来说，新模式的建立需要对儿童社会政策的价值取向进行反思 与选择。儿童社会政策的意义与经济发展政策之间的关系如