从协调发展到环境优先——中国环境法制的历史转型.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 从协调发展到环境优先* —— 中国环境法制的历史转型 吴卫星 （南京大学法学院，南京 210093 ） 摘要：协调发展是我国环境法的首要原则，但该原则的实施现状揭示了我国环境保护的困境：环境利益 与环境法律的边缘化。环境优先是我国环境法律与政策中正在浮现的原则，应当在修改《环境保护法》 时以环境优先取代协调发展原则，并完善相应的保障制度，以实现我国环境法制的历史转型。 关键词：协调发展 环境优先 环境利益与环境法律的边缘化 一、协调发展：中国现行环境法的首要原则 协调发展原则，其全称是“环境保护与经济、社会发展相协调的原则”，是指环境保护与经济建 设和社会发展统筹兼顾、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。该原 则一直被学者视为我国环境法的首要原则。[1] 协调发展原则作为我国环境法的首要原则，与其形成的时间较早、“资历较老”有关。1973 年， 国务院在批转国家计划委员会《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中强调：“经济发展和 环境保护，同时并进，协调发展。”1983 年召开的全国环境保护会议提出了“三同步、三效益” 的原 则，即“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会 效益和环境效益的统一” 。1989 年颁布的《环境保护法》再次确认了这项原则，该法第 4 条规定： “ 国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技 术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。” 对于协调发展原则，我国学者不乏溢美之词。例如有学者认为，这一原则正确地反映了环境保 护与经济、社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。[2]也有学者 认为，该原则反映了当代世界文明进步成果的不断积累和深化，是中国环境、经济、社会工作的基 本出发点和战略方针，包括十分深邃的思想和丰富的内容。[3] 然而，协调发展原则能够担当得起如此之高的评价吗？其实施现状如何？中国环境法制关于 环境与经济关系的未来走向如何？本文冀图对此作一初步的探讨。 二、协调发展原则下中国环境保护的困境：环境利益与环境法律的边缘化 应当说协调发展原则本意是好的：环境保护与经济发展不能偏废，而应当两手都要抓、两手都 要硬。日本学者岩佐茂指出，环境与经济和开发之间协调发方式有两种：（1）在不构成经济增长和 开发障碍的前提下去协调环境与经济和开发之间关系，即以经济开发为主兼顾环境；（2 ）以环境保 全为中心去协调经济增长和开发，即在优先考虑环境的前提下与经济开发相协调。抽象地看，协调 环境与经济和开发并不是问题，但事实上如何协调二者一直就是问题。比如上述（1）和（2 ）虽都 可说是环境与经济和开发相协调，但其旨趣则完全相反。[4]那么在中国的实践中，环境保护与经济 发展能协调好吗？我国的协调发展是属于上述第（1）种还是第（2 ）种方式呢？我们先来看两个典 型事例。 事例一、山西省忻州市所辖区县出台违反环境保护法律法规的“土政策、土规定”案1 忻州市所辖 14 个区县，除忻府区外，其他 13 个县、市、区政府在近年来均出台过“土政策、 土规定” ，繁峙、代县、河曲、保德、偏关等县成立了收费管理局进行集中收费，不准环保部门依 * [基金项目]本文系作者主持的 2008 年江苏省政府法制研究课题《绿色江苏的法制保障》的阶段性成果。 [1] 韩德培.环境保护法教程（第三版）[M].北京:法律出版社,1998:64-69；金瑞林.环境法学[M]. 北京:北京大学出版 社,2002:81-85；吕忠梅.环境法[M]. 北京:法律出版社,1997: 59-61；张梓太、吴卫星.环境与资源法学[M]. 北京:科学 出版社,2002: 62-64. [2] 韩德培.环境保护法教程（第三版）[M].北京:法律出版社,1998:64. [3] 蔡守秋.环境资源法学教程[M]. 武汉:武汉大学出版社,2000:365. [4] [ 日]岩佐茂.环境的思想[M].北京:中央编译出版,2006:42. [5] 参见/xcjy/zwhb/2