我国流域管理模式创新及法律制度供给.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 我国流域管理模式创新及法律制度供给 俞树毅 (兰州大学, 兰州 730000) 柴晓宇 （甘肃省社会科学院, 兰州 730070) 摘要：我国目前的流域管理体制、机构设置和立法缺乏生态系统综合管理理念的指导，有关涉及流域管 理事项的机构设置重叠、多头管理、多龙治水，现有的流域管理机构的性质和权限不足于实现综合统一 管理的职能。这些都不利于我国流域生态系统的整体有效保护，导致一些流域生态环境形势依然严峻。 因此，必须突破流域管理的旧有思想樊篱和管理模式，以综合生态系统管理理念为指导，创新管理体制， 建立符合流域管理需要的新的组织机构和法律制度框架，促进流域内人与自然和社会经济的可持续发展。 关键词：流域管理模式 创新 法律制度供给 流域是指地表水及地下水分水线所包围的集水区域的总称，习惯上常指地表水的集水区域。 随着社会经济的发展，有限的资源和无节制的人类需求之间形成了严重对立的矛盾，这种矛盾加剧 了流域内资源利用的冲突，冲突成为一种常态。由于资源是稀缺的，稀缺的资源必然导致冲突。这 种冲突主要表现为不同资源利用主体之间由于目标差异而导致在经济利益上的冲突（如对流域内 水、土、森林、草原等资源分配利用而产生的冲突）和因目标价值不同而产生的冲突（个体利益与 整体利益、经济价值和生态目标、当代人与后代人对资源的合理需求等）。 在流域管理方面，世界各国根据各自河流的特点和流域内资源冲突的类型建立了不同的管理 模式。我国在借鉴国际水管理模式的基础上，结合本国国情和水情实行流域管理与行政区域管理相 结合的管理体制，形成了有自身特色的流域管理制度。这种管理体制为我国的大江、大河、大湖的 治理开发与保护发挥了重要的作用。但是，从流域管理的实际进程和效果看，我国现存的流域管理 模式存在着明显的弊端，表现在：机构设置和立法缺乏生态系统综合管理理念的指导；有关涉及流 域管理事项的机构设置重叠、多头管理、多龙治水，现有的流域管理机构的性质和权限不足于实现 综合统一管理的职能；对水、土地、矿产、森林、草原、野生动植物等自然资源按要素分类进行立 法的模式忽视了生态系统的有机整体性和关联性，造成了人为的割裂等。这些弊端的存在，加之受 其他原因的影响，使得我国流域生态系统整体得不到有效保护，出现了“点上治理、面上破坏”的情 况，或是“局部改善、整体恶化” 的问题，流域整体生态环境形势依然严峻。目前流域管理的困境一 再警示我们，流域生态系统作为一个整体，必须对其进行系统管理，而综合生态系统管理无疑为我 们提供了一个有益的思路。以综合生态系统管理理念为指导，重新型构我国目前流域管理机构、完 善相关法律，创新管理制度，这是破解当前流域管理难题的有效途径。 一、综合生态系统管理理念的肇端及其内涵 自20 世纪 70 年代以后，研究者普遍认为，流域是一个综合性的生态系统，它不仅包括流域内 的水文网络和水流、土地、植被、森林、矿藏、生物等基本自然要素，而且包括流域内的人口、环 境、资源、经济、文化、政策和决策等要素，由此在其边界范围内形成了一个特殊区域，通过物质 输移、能量流动、信息传递相互交识、相互制约的自然—经济—社会复合生态系统。这一系统内的 各种自然要素之间、自然要素与经济要素和社会要素之间、流域上下游、干支流之间都在不断地进 行着物质能量、信息的交换及资金、人员的交流，一个因素发生变化，整个流域的其他因素都会受 其影响。流域内地区的经济、社会发展与流域生态环境休戚相关。因此，以流域管理为主的模式符 合生态系统的一般规律。流域管理不仅要重视对自然资源的开发利用和保护，而且应该考量流域内 的社会要素，采取一体化方略协调生态保护、经济和社会发展之间的关系。 综合生态系统管理理念的出现，无疑为流域管理开启了一个崭新的视角。综合生态系统管理 Integrated Ecosystem Management，IEM)是强调生态系统各生态功能和服务之间的关联，生态系 （ 统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理方法。综合生态系统管理方法最早是在 1995 年《生物多样性公约》第四届成员国大会一个专家组会议上提出的，2000 年在肯尼亚首都内 罗毕举行的第五届成员国大会上论证通过，全球环境基金（G