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公共管理范式 :反思与批判 蔡 立 辉 内容提要:公共管理是 20 世纪 70 年代后在西方国家政府改革过程中形成和发展 起来 ,并颇具影响的公共行政理论派别。它虽然在一些概念、方法、理论和研究模 型等方面为政府改革实践和公共行政理论研究提供了新的视野 ,但还不能称之为 “公共管理范式”。面对着经济全球化的发展趋势,我们在公共行政学学科建设的 高度 ,批判性反思“公共管理范式”,揭示公共管理理论主张及其内涵 ,揭示公共管 理与公共行政的内在联系 ,是非常必要的。 关键词 :公共管理 ;公共行政 ;批判 自20 世纪 70 年代以来 ,西方国家针对政府公共行政极权化和官僚主义化所形成的政 府垄断 ,所导致的政府公共行政低效率、巨额财政支出与赤字、过度干预的高额成本 , 以及一 ( ) ( ) ( ) 体化 Integration 、全球化 Globalization 和信息时代 Information Age 的发展要求加强市场机 制作用等社会现实 ,进行了一场旨在推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、在政府管理 中引进竞争与市场机制的政府改革运动。有人把这场改革运动称之为“新公共管理运动” (New Public Management Movement) 。公共管理理论就是在此基础上形成和发展起来的一个 理论派别。随着改革的不断深入及其影响的不断扩大 ,有人进一步提出了“公共管理范式” (Public Management Paradigm) ,认为现在是公共管理的时代 ,是公共管理代替了公共行政的 时代。本文以西方国家改革及社会发展为研究的文化的、社会的和心理的背景 , 以库恩范式 转换理论为立论依据 ,来揭示公共管理的理论主张及其实践内涵 ,揭示公共管理与公共行政 的内在联系 ,进而在学科建设与发展的高度上 ,对“公共管理范式”进行批判性反思。 一、范式概念的起源与含义 当前 ,就公共行政学科而言 ,在学术界存在着割断“范式”一词各种含义的统一性与关联 性、并加以套用和滥用的倾向。在国际学术界以欧文·休斯为代表提出了“新公共管理范式” ( ) ① 或“管理主义”Managerialism 。 在中国 ,“行政管理学”的狭隘性已不能对全球化、市场化和 信息时代条件下的行政活动具有新的解释力 ,从否定“行政管理学”到否定公共行政学 ,提出 用“公共管理范式”代替公共行政学。因此 ,为了能够准确地认识“公共管理范式”,澄清认识 上的混乱 ,我们的研究有必要从分析范式概念的研究开始。 ( ) 范式 Paradigm 是托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中首先提出的。他运用范式来 ·76 · © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 公共管理范式 :反思与批判 揭示科学发展和科学革命的结构 ,并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科 学革命等概念 ,认为科学革命实际上就是范式的转换。由此形成了他关于“前科学 ———常规 科学 ———科学革命 ———常规科学”的科学发展结构模式。 ( ) ( “前科学”PreScientific 时期就是新的科学观发展与形成时期。“常规科学”Normal Science) 是严格根据一种或多种已有科学成就所进行的科学研究 ,是一定时期内进一步开展 研究活动的基础。库恩认为 ,构成“常规科学”的科学成就足以空前地把一批坚定的拥护者 吸引过来 ,使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争 ; 同时又足以毫无限制地为一批重 新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。他把凡是具备这两个特点的科学成就 称之为“范式”,并解释说他采用“范式”这个术语是想说明在科学实践活动中某些被公认的 范例 ———包括概念、定律、理论、观点、应用以及仪器设备统统在内的范例 ———为某一科学研 究传统的出现提供