飞地行政区的历史回顾与现代实践的探讨.docVIP

（原载《江汉论坛》2006年1期） 飞地行政区的历史回顾与现实实践的探讨 郭声波 飞地（exclave或enclave），一般解释为属于某一国家管辖但不与本土毗连的土地，换言之，就是飞地领土。有人又解释为属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地，换言之，就是飞地行政区。虽然飞地领土往往同时也是飞地行政区，但二者是不同的概念，前者指疆域，后者指行政区。既然有区别，笼统称为飞地就不太合适，本文讨论的主要是后者，所以只能使用“飞地行政区”一词，尽管这个词目前尚未正式见于有关工具书。 飞地行政区的实例，古今中外都有不少。其形成原因，主要在于人文、社会方面。 早期的飞地多出自政治原因。中国夏商周三代，有若干封于边远地区的诸侯，如越、吴、北燕、楚、秦等，当时的华夏人说他们是“杂处蛮夷之中”。分封制在奴隶制、领主制时代，是一种主要的行政制度，诸侯国与国王直辖区的行政制度并行不悖，相辅相成。诸侯国内，仍分直辖领地和卿大夫采邑；采邑下面，也依样画葫芦，行政单位的层级于是乎出。分封制属于间接管理，虽说是“分土而治”，而说到底“治”也就是行政，诸侯国就是一种高度自治的行政区。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”管你是直辖区还是诸侯国，都在国王统治之下。诸侯、采邑的分封属于随事更置，在地域上比较随意，不一定讲究畛连疆接，尤其是采邑，因地域较小，往往用作赏赐，一家可得多处。晋顷公时，六卿灭祁、羊舌二氏，改其采邑为十县而瓜分之，有的卿就不只得到一县，赵简子后来又得到邯郸、柏人等邑，“奉邑侔于诸侯”，所以到战国韩、赵、魏三家分晋的时候，采邑领地就是插花交错，尽管后来互相之间多次交换土地，疆域也没有完全厘清。“各国对于这些国外的插花地的统治方式，各有不同。大要不外采邑和郡县二种。因为战国时期的疆域区制度正是混杂着采邑和郡县二种制度，大体说来以插花地为臣下的采邑，各国都曾经有过，秦国比较普遍。” 汉代也有不少穿插在郡县与侯国之间的飞地行政区。如西汉末年高密国昌安县（今山东安丘东）、胶东国观阳县（今山东海阳北）与国都之间，分别隔着琅邪郡的稻国及长广县。东汉初年，泗水国及临淮郡富陵县同时并入广陵郡，隔断了淮浦、淮阴二县（今江苏涟水、淮安一带）与临淮郡的地理联系。明帝时，以东莱郡卢乡县（今山东平度北）益琅邪国，也是飞地。汉朝统治者一直想通过“推恩”逐渐削弱诸侯国，在这个过程中，侯国封了又灭，灭了又封，与郡县之间的转化比较频繁，之所以出现飞地郡县（主要是县），与朝廷有意搞乱侯国的疆界，使其不得专控一方不无关系。汉代的郡县，不过是先秦国王直辖区的扩大与延伸，所谓“郡者，君主之邑也”；分封的王侯之国，也是在先秦分封制的基础上略加改造而已。诸侯国与郡县飞地插花分布的情况，主要就是分封制与郡县制长期并存造成的。 元朝飞地的成因，与此有些类似。如腹里般阳路的登、莱二州，东昌路的丘县，大名路的清河县，广平路的井陉县，河间路的临邑、青城、齐东三县，真定路的涉县，德州的清平、齐河二县，濮州的馆陶、临清二县，曹州的禹城县，湖广行省的归州，四川行省永宁路的筠连州，都是飞地。腹里的飞地最多，并且大都形成于至元以前，显然与蒙古国的行政有关。蒙古国在河北地区先后实行过汉人世侯及蒙古诸王功臣的投下州县制，壤界已经插花交错。灭金以后，曾行“画境之制”，“诏天下郡县各治其旧”，但收效不大。至元年间，又进行了一次较大规模的政区整顿，主要是对封户数少者，撤销原来的州县建置，并入所隶州城；对封户众多而又地区分散者，则在交换调整的基础上，单独置路，以减少插花地，便于管理。但工作做得不够彻底，终元之世，遗留的飞地仍未能完全消除。 这种因分封制造成的飞地，在国外也不乏其例。18世纪印度莫卧儿王朝灭亡后，留下的土邦壤界畸错，形成一些飞地采邑，如马拉特联邦在德干高原就有六七块飞地，后来被英人加以利用，制造各邦之间的矛盾与纠纷，趁机蚕食兼并，扩大殖民当局直辖地，在此过程中又形成两种领地插花交错的格局。19世纪中叶德意志统一前后，也是诸侯林立，普鲁士及不伦瑞克、图林根等邦都有不少飞地。 因民族插花分布而形成的飞地政区是另一形式。在前苏联，对不少民族飞地行政区实行遥领形式，如阿塞拜疆加盟共和国的纳希切万自治共和国，塔吉克加盟共和国列宁纳巴德州的沃鲁赫镇，乌兹别克加盟共和国费尔干纳州的索赫、沙希马尔丹镇等，苏联解体后，这些飞地行政区成为飞地领土。在中国，唐代西南的政治、军事重镇姚州（今云南姚安），是一个完全被乌蛮、白蛮羁縻州包围的孤岛，而以岭南洞蛮设置的羁縻思唐州（今广西金秀、桂平境），却又环抱于正州之中。这种你中有我、我中有你的民族插花飞地政区格局，一直保持到今天。建国以来，我国在几个较大民族的主要聚居区设置了省一级的自治政区，除此而外，对该民族远距离异地分布的较小的聚居区也相应地设置了各级自治政区，如在内蒙古自