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第十六章 中国城市政府过程  南开大学政治学系教授 朱光磊 2003年3月 第—节 市制的基本状况和主要特点 —、市制沿革和城市化进程 二、中国城市的政治类型 三、城市的政治权力结构 四、城市政府过程的主要特点 一、市制沿革和城市化进程 中国的城市有几千年的历史，但是城市化的进程是从鸦片战争以后开始的。 中国的城市是作为国家或区域政治中心出现的，而不是像西方国家那样，城市首先是一种商业中心。 中国的市确定于本世纪初。1909年，清政府为实行所谓“地方自治” ；1921年7月3日，北京北洋政府颁布了《市自治制》。 市制比较正规的时期，是从1928年南京国民政府公布《市组织法》开始的。规定，城市分为特别市和市两种，特别市直属于中央政府。 1930年又改为院（行政院）辖市和省辖市两种。院辖市为首都和人口在百万以上或有其它特殊情形者；省辖市要求为省政府所在地和人口在30万以上或人口在20万以上工商业较为发达者，1943年后又增加了人口在10万以上，但在政治、经济、文化等方面地位重要者。 这样，到1947年我国共有城市69个，其中院辖市12个。 在改革开放之前： 市制一方面沿袭了旧有的惯例，继续突出城市的人口标准和作为政治治所的条件，一方面开始强调作为城市的工商业条件。 1955年，《国务院关于城乡划分标准的规定》和《国务院关于设置市镇建制的规定》对设市的标准作了具体的要求： 即 10万人口以上的城镇可设市； 少于10万人口的城镇，如是省级国家机关所在地、重要的工矿基地、工商基地或边远地区的重要城镇也可设市； 120万以上人口的市，可设市辖区； 有些工矿基地，规模小，人口也不多，但如果在一个城市的附近，且在经济建设上与这个城市有一定的联系，可以划分为市辖区。 “55建制”的历史贡献是，确立了城市行政管理体制，形成了直辖市、地级市和县级市三级构成的城市体系，使城市的数量和规模都有了一定的发展。 但是，在这一时期，由于历史条件的限制，总的来说是讲政治多，讲经济少，对区域经济的概念缺乏理解，对城市的发展有一种根深蒂固的抵触情绪， 在市制上是强调城市必须是政治治所或是工矿基地，使城市的发展没有能够达到应当达到的程度，也未能较好地起到通过城市的发展促进整个经济和社会发展的作用。 到1964年，我国的城市为167个；到1978年我国的城市也才发展到193个。 随着经济的快速发展和经济社会发展思路的变化，我国的城市速度明显加快： 1984年和1986年，中央两次降低了设市标准，重新制定了设市的基本依据： 聚集7万以上城镇人口； 是一定地域内的重要工（矿）陆基地； 是一定地域内的政治、经济文化科学以及交通运输中心，对周围乡村有一定的辐射力和吸引力。 这一设市标准，没有过多地强调作为政治治所的要求，而是强调了对农村地区的辐射力，内在地包含了区域经济的概念，是一大历史性的进步，并在客观上促进了我国的城市化进程（参见表16－l）。 在20世纪的最后20年，中国的城市化程度进一步加快，并尤以县级市的增加最为明显。这主要是由于大规模的撤县改市、地市合并、以市管市造成的，但其根本原因是我国第二产业和第三产业，特别是乡镇企业的大发展。 此外，已有城市的规模，也普遍有了较快的发展。像北京、天津、上海这样的大都市，已经取消了郊区的称谓。 在今后相当长的一个时期，伴随着我国经济和社会的不断进步，城市的数量和规模都还将呈高速增长、提高的态势。 二、中国城市的政治类型 （一）直辖市 中国的直辖市有4个，即首都北京市和另三个重要的工商业城市——天津市、上海市和重庆市。 直辖市是省级的地方行政区域，直接隶属中央人民政府。 直辖市的政治权力结构和机构设置，它和中央的政治、经济关系，都与省没有太大的差别，其政府机构在数量上还可以比一般的省略多一点。 直辖市下设市辖区，并领导若干个县。 （二）地级市 地级市，就是在行政规格上相当于省辖的地区一级的大中型城市。2000年共有地级市259个。 地级市由省委、省政府直接领导，自己也大多领导若干个县、县级市和市辖区。 地级市的情况相当复杂，主要可分为以下三种类型： l．计划单列市 2．省会（自治区首府）城市 3．一般地级市  l．计划单列市 确定一部分市为计划单列市，是中央政府为促进中心城市的发展和充分发挥中心城市的作用，为调整中央与区域性中心城市的关系，而从上个世纪80年代开始实行的一种政策性的措施，至今仍然没有在法律上确定其地位。 目前，已经国务院确定的计划单列市有重庆、沈阳、广州、大连、哈尔滨、武汉、西安、青岛、南京、长春、宁波、深圳、厦门和后来已经升格的重庆等14个。 它们一般都是人口在百万以上，工商业比较发达，是所处地区的经济和文化中心。 它们享受省的经济管理权限，行政规格为副