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刍论听证在我国具体行政行为中的适用 游小勇 许宇飞 作者简介：游小勇，2000年毕业于西南政法大学法律系，获得法学学士学位；2004年毕业于香港大学法律系，获得普通法硕士学位。现工作于惠州市中级人民法院民三庭，任副庭长。主要研究的方向：民事侵权法、医疗法。 许宇飞，西南政法大学研究生。 听证制度是西方民主政治的产品，大多数中国人对它是非常陌生的，随着今年春铁路价格听证会的召开，人们对它的关注也逐渐多了起来。听证制度从其诞生之日起就是以限制行政权力对公民合法权益的任意侵害，维护公民的合法权益，保障依法行政为目的的。随着我国经济、社会的发展，依法行政、限制行政权力对公民合法权益的任意侵害，也就提上了我国行政法制建设的日程。在这样的背景下，我们来讨论听证在我国具体行政行为中的适用问题具有很重要的现实意义。笔者认为，凡是可能对公民的合法权益造成重大侵害的具体行政行为都应该适用听证。 一、具体行政行为的基本理论 所谓具体行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人之权利义务的行政行为。⑩它具有以下特征： 第一，由行政主体作出； 第二，针对特定的当事人或具体事项； 第三，内容直接影响特定相对人的权利义务； 第四，具有可救济性； 第五，效力具有一次性。 在这里笔者需要特别指出的是第四个特征：具体行政行为具有可救济性，理论上主要有两种救济方式：行政复议和行政诉讼。这一特征决定了我们在讨论听证在具体行政行为中的适用时，应当坚持效率优先、兼顾公平的原则，没有必要花费太多的资源在上面。 根据不同的标准，可以对具体行政行为作出不同的分类。在本文，笔者采用大陆法系国家的行为标准，将具体行政行为划分为负担性具体行政行为和授益性具体行政行为。所谓的负担性具体行政行为就是对特定相对人的合法权益产生不利后果的具体行政行为，其表现形式为对特定相对人课以义务，变更、消灭其权利或法律上利益，乃至拒绝申请。凡对特定相对人产生设定或确认法律上重大利益的具体行政行为称为授益性具体行政行为。笔者认为，听证制度是为保障行政相对人的合法权益免受行政权力的任意侵害而设计的，授益性具体行政行为并不侵犯该行政相对人的合法权益，因而无必要对其适用听证；负担性具体行政行为必然会对特定行政相对人的权益造成一定程度的侵害，而这种侵害又是行政机关履行行政职责、实现国家行政管理目标和任务所必需的，损害的程度不一，故也无必要对所有的负担性具体行政行为适用听证；只有那些有可能对特定行政相对人的合法权益产生重大侵害的负担性具体行政行为才有必要适用听证，如行政处罚、行政强制等，“重大”的认定应以该行政相对人的实际承受能力为限。 听证程序是行政机关在作出有可能影响特定行政相对人的合法权益的决定之前，为保证该行政决定的公正性，而采用的一种听取案件当事人、案件调查人员意见的调查程序，并不是所有行政决定的作出都需要经过听证程序方可。设立听证程序的目的是为了对行政权力产生一定的约束作用，以免其任意侵害行政相对人的合法权益，而听证程序的这种约束作用不得牺牲行政机关的工作效率、妨碍行政机关履行其他的行政管理职责，同时考虑到具体行政行为具有可救济性，故听证程序只要能保证行政决定的相对公正性即可，当事人对行政决定不满的可以通过行政复议或行政诉讼来进行救济。在这样的原则指导下，我们将目光投向现阶段听证在我国具体行政行为中适用的状况。 二、听证在我国具体行政行为中适用的现状 在我国现阶段，只有行政处罚这一具体行政行为才适用听证，而且将适用范围局限于“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款”几种情形。下面笔者将对我国现行《行政处罚法》关于听证适用的第42条规定作一分析： 我国现行《行政处罚法》第42条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。这条规定制定于1996年，是我国第一次在全国范围内进行听证制度的探索，（B11）在我国民主法制史上具有里程碑的意义。然而时过境迁，随着我国经济、社会的进一步发展，这条规定逐渐显露出越来越多的不足之处：（B12） 第一，适用范围过窄。只适用于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款，将限制人身自由及其他严厉的行政处罚排除在外。 第二，文中“等”的内涵模糊。“等”究竟是等内还是等外，即是仅限于上述三种行政处罚还是适用于类似上述三种行政处罚、包括这三种处罚的严厉行政处罚，并不明晰，这就给实际操作带来混乱。大部分部门规章和地方政府规章的规定与《行政处罚法》的规定一致，但也有个别规章作了扩大规定，（B13）这里不