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“土政策”的功能分析———从普遍主义到特殊主义 翟学伟 南京大学社会学系 E-mail:njxw_zhai@163.com 摘要 本文运用社会学的功能分析法，对“土政策”的社会运作进行了理论性的探讨。 在界定了土政策的涵义及研究了它的显功能后，将特殊主义与普遍主义这一对概念用于土政 策的分析之中，指出中国土政策在制定与实施过程中含有特殊主义与普遍主义两种成分。由 于这两种成分的作用，其潜功能则表现为它可以朝着对策的方向转化，上可以对付上级部门， 下可以对付个体成员，从而造成自身权力的扩张与泛化，形成被其管辖成员的人情式或忍从 性人格。土政策体现出的这些功能需求同中国社会转型中的社会格局相契合。 政策，在中国的政治、经济、文化、劳动、人事、教育、日常生活等各个社会领域中起 着相当重要的作用，乃至于我们怎么估价它在中国社会的意义都不过分。特别是当法制本身 还不健全以及人们对现有的法的意识还没有增强，或者人们尚不习惯对其加以遵从时，人们 主要按现有的政策办事，或期盼一些新的政策出台。因此对政策进行社会学的研究显得尤为 重要。本文所关注的问题是中国土政策的社会功能，即从社会学中的特殊主义和普遍主义这 一对概念入手，来研究土政策在中国社会中的运作方式及其结果。 一、土政策的涵义及其显功能 虽然土政策概念经常出现在报刊上和人们的言谈之中，但其涵义却不很清楚。查阅有关 的工具书，上面并没有这样的条目及界定。为了搞清它的来龙去脉，我们只能先回到 “政策” 本身的涵义上来。 “政策”在多数工具书上一般指 “政党和国家在一定历史时期为实现一定 的纲领和任务而做出的关于行为方向和准则的指导性、规范性的规定，是遵循一定的政治路 线和思想路线，根据国内外政治、经济、文化等各方面形势及其变化而制定的。”1但关于 它的体现形式，说法略有不同，如认为它 “以决定、决议、规章制度、国家法律、法令、条 2 3 例等为体现形式。” 而其它解释认为“一些政策是法律的渊源之一。” 我认为后者的观点 更接近中国的实情，因为政策和法律分属两个不同的概念，其中一个并不能包含另一个，由 于政策具有相当的阶段性、针对性和灵活性，因此它在一定程度上正好同法律的特性相对。 只有当政策能被长期地稳定下来之后，它才有可能成为法律的一种来源。在西方社会科学词 1彭克宏主编：《社会科学大词典》,中国国际广播出版社 1989 年版,第 415 页 2 同1 3张光博主编：《行政学词典》,吉林人民出版社 1988 年版,第 685 页。 - 1 - 典中，政策(policy)可以有三层涵义: “一是指人们在社区里交往时的意图，二是审时度势 和决定采取适当行动，三是获取和投放资源。”4 中国的政策定义比较接近于西方定义中的 第二层意思，而且带有国家总政策的含义。但从社会学的角度看，我认为第三层意思更符合 中国一般政策的含义，因为任何政策的制定和实施在根本上都是同特定的利益相联系的，尤 其是某一领域、某一方面的具体政策总是意味着对某一类社会资源的控制与分配，故在社会 学意义上，所谓落实政策总意味着相关人员可以按照一种规定来对照自己是否为其中的资源 获得者。 政策之前加上 “土”字，从政策的分类上看，在学理上或许表示它同公共政策相对，也 就是说，它通常不具有广泛的适用性。从上层机构来看， “土”字的涵义也可以表示最高机 构下达的政策在一定意义上只是一个方针性的政策，由于考虑到下层单位的复杂性，一般不 可能给出一套非常具体的、可直接操作的政策；而当它被传达到地方性机构时，方针也好， 政策也好，开始在这里进行具体化，以便于个体成员实际执行。而从地方上看，无论是对上 级的政策，还是因为本地区某一方面的需要(包括合理和不合理)，都必须要有一套结合本地 情况的规范性策略，而任何一种适合于当地