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论新 《环境保护法》中的环评区域限批制度 ●竺 效 【内容摘要】 2014年修订的 《环境保护法》新增了环评区域限批制度的一般规则。此次立法是 自 2006年我国首次使用该项行政措施 以来、继2008年修订 《水污染防治法》和2009年制定 《规划环境影 响评价条例》后，在环境法领域的又一次有益探索。环评区域限批是指当某一地区出现超过国家重点 污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量 目标的情况时，由省级以上人民政府环境保护 主管部 门作出暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项 目环境影响评价文件的行政措施 。环评区 域限批是一种抽象行政行为，而非行政处罚。应尽快修改 《环境影响评价法》，详细规定环评区域限批 的适用范围、适用条件、启动程序、措施决定主体、适用期限、行政执行手段、解除条件、验收评估、解除程 序、解除决定主体、信息公开、公众参与、监督措施和法律责任等规则，并重点配套规定 “拒绝受理”的例 外情形和 “暂停审批”的许可中止情形，以符合 《行政许可法》的有关规定。 【关键词】 区域限批 环境影响评价 《环境保护法》 2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了 《环境保护法》修订草案 (以下简称新 《环境保护法》)，该法新增的第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放总量控制 指标或者未完成国家确定的环境质量 目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批 其新增重点污染物排放总量的建设项 目环境影响评价文件。”究竟该如何解读新增设的这项法律制度， 未来需如何配套实施该项制度，非常值得进行学理探讨。 一 、 环评区域限批制度的产生 根据环境影响评价区域限制审批行政措施 (以下简称 “环评区域限批”)当前已有的实践所针对的 违法行为类型，可对其概念进行学理性描述。环评区域限批是指由国务院或省级人民政府环境保护主 管部门，针对存在环境影响评价执行率低、“三同时”违法现象严重、未按期完成重点污染物总量削减 目 标、超过污染物总量控制指标、多次发生特大重大环境污染事故、环境风险隐患突出等严重环境违法的 行政区域，所采取的暂停审批除污染防治、循环经济、生态恢复类以外的所有建设项 目环境影响评价文 件的行政管理措施 。 2002年 《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称 《环境影响评价法》)的制定，使我国成为了 以专门法实施该项 自20世纪70年代 以来逐渐为世界各国所普通采用的环境行政管制工具的国家之 + 作者单位：中国人民大学法学院、民商事法律科学研究中心。本文系国家社科基金青年项 目《生态损害综合预防和救济法律机制 研究》(项 目编号：lOCFX068)和环保部环境与经济政策研究中心委托课题 《环境影响评价区域限批研究》的阶段性成果。 17 法 学 2014年第 6期 一 ， 该项制度也是我国贯彻预防原则 (preventiveprinciple)①这一环境法基本原则的最典型制度。②根据 《环境影响评价法》第2条的立法定义，“环境影响评价，是指对规划和建设项 目实施后可能造成的环境 影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制 度”，可见，目前环境环境影响评价制度主要适用于规划和建设项 目两大类。③ 实践中，《环境影响评价 法》的实施效果并不理想，④建设项 目未批先建等严重违法行为普遍存在。例如，2005年 “环评风暴”⑤ 中被叫停的30个建设项 目，都未依法在项 目开工建设前进行环境影响评价，直到被原国家环境保护总 局 “叫停”后才补办了环评手续。⑥就连当时具体分管环境影响评价工作的原国家环保总局副局长潘岳 也不得不承认：“以往环保行动中被叫停的项 目往往补办手续先过关，然后用各种手法拖延或拒绝兑现 环保承诺，使一次次声势浩大的环评执法效果有限。”⑦北京大学法学院汪劲教授所领导的一个课题组 于2007年对环境保护行政管理部门工作人员进行的问卷调查也显示，“有接近40％的被调查者认为 自 己所在行政区域内的环评补办率在40％以上”，“四川省环保局工作人员就承认该省有 50％的项 目没