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土地财政的体制成因、隐忧与治理 　　摘 要：本文在梳理文献的基础上，从财政分权和政治集权两个方面考察了土地财政的体制成因：财政分权下的预算约束和政治集权下的升迁锦标赛激励模式使地方政府日益依赖土地财政。土地财政在为地方经济发展做出贡献的同时，却因推高房价、非经济性公共品供给失衡、土地违法案件频现和强制拆迁威胁执政基础等原因饱受诟病，建议从改善政绩考核体系和深化财政体制改革两方面来治理土地财政。 　　关键词：土地财政；政绩考核；分税制；财政分权 　　中图分类号：F321.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）03-0024-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.03.05 　　一、引言 　　20世纪90年代以来，随着我国经济增长的不断加快和城市化进程的明显加速，对土地的需求日益增大，通过国有土地使用权的有偿出让而形成的土地财政发挥的作用越来越大，已成为拉动地区经济增长的重要因素。最新数据显示，土地出让收入已成为我国地方政府最主要本级财政收入来源①，在此背景下，新一轮财税体制改革的呼声日益高涨，土地财政再次成为公众关注的焦点。 　　本文从财政分权和政治集权两个方面考察了土地财政的体制成因：财政分权下的预算约束和政治集权下的升迁锦标赛激励模式使地方政府日益依赖土地财政，土地财政在为地方经济发展做出贡献的同时，却因推高房价、非经济性公共品供需失衡、土地违法案件频现和强制拆迁威胁执政基础等原因饱受诟病，最后从改善政绩考核体系和深化财政体制改革两个方面给出了相应的政策建议。 　　二、土地财政的体制成因 　　（一）升迁锦标赛下的竞争冲动 　　在中国改革开放的发展历程里，“以经济建设为中心”是不能动摇的核心内容，于是中央政府将地方经济发展水平作为考核地方政府政绩的重要内容。GDP指标因为具有可计量性、通用性、可控性等特点，成为衡量地方政府政绩水平的重要指标，GDP增长率更高的地方政府同级官员，可以提拔到更高的职位。实证研究表明，更高的GDP增长率确实能让地方官员获得更多的晋升机会[1]。这种政治激励模式确实为中国经济持续地高速增长奠定了基础，但唯经济指标为最主要内容的考核机制驱使地方 政府官员非常热衷不断攫取权力及全辖范围内的资源，旨在这种升迁锦标赛中获取竞争优势。 　　升迁锦标赛诱发了地方政府的投资冲动，强化了地方政府间激烈的竞争，使其通过改善基础设施、税收和土地优惠、减少行政管制等手段吸引流动性较大的生产要素流入本地区，在竞争过程中地方政府产生了庞大的经济性支出需求，面对巨大的财力缺口，地方政府面临预算约束问题。 　　目前，我国的地方税立法权严格限制，使得地方政府无法根据本地的资源禀赋优势开征地方税，阻断了将资源转化为财政收入的通道，地方税收收入作为地方政府财政收入的主要来源，规模偏小，仅能维持正常的行政运转，没有多余的财力用于公共品提供。这些构成了地方政府的第一种预算约束。 　　我国现行转移支付制度也非常不完善，最具财力均等化作用的一般性转移支付比重较小，专项转移支付比重过大，但由于专项转移支付需要配套资金，地方政府需要“跑部钱进”。同时现行的转移支付制度并没有对财力向下转移进行合理有效的制度安排，省以下的财力转移通道没有打通，在这种制度博弈中，地方政府筹集非税收入的动机愈加明显。由此形成了地方政府的第二种预算约束。 　　地方政府必须扩大收入渠道，突破预算限制，保证行政日常运转并在升迁锦标赛中取得好成绩，土地财政可以带来即期与远期获得的一切相关税收与非税收入，成为地方政府释放竞争冲动的最优选择。 　　（二）不对称财政分权下的行为选择 　　财政分权是宏观经济领域一个重要的公共制度安排，它主要涉及地方政府和中央政府之间有关征收权利和支出责任的划分。1994年中央政府开始推行的分税制改革，对中央和地方政府财政收入的分享比例进行大幅度调整，提高了中央财政收入的比重，改变了财政收入和支出同时下放的局面。但是，改革的设计并没有将触角延伸至行政职责逐级下放、对地方政府经济绩效考核等领域，尽管实施了大规模的转移支付，但没有触及问题的根本，财政支出责任高度下放的体制并未变革。 　　分税制改革的结果明显违背了科学合理的财政分权安排中权责对称性的基本要求，中央政府获得了巨大的财权，承担的事权却越来越小，地方政府能够获得的财政收入少了，承担的事权却越来越多，包括社会公共品的供给、社会公益性设施与场所的建设和维修、供水供电等城市基础设施的建设和社会保障服务的提供以及地方经济的发展等。 　　分税制改革实施以后，地方政府对税收的自由裁量权受到严格管制。作为分税制体制的重要内容和配套措施，中央取消了地方政府减免税的权力，明确规定“除税法规定的减免税项目外，各级政府各部门都不能开