广东海事审判中水域污染公益诉讼案件调研报告.docVIP

第十九届全国海事 审判研讨会论文 广东海事审判中水域污染公益诉讼案件调研报告 广州海事法院和中山大学课题组( [摘 要] 为了深入研究环境污染公益诉讼实践，推动、促进和完善环境公益诉讼制度，2009年12月始至2010年5月，广州海事法院与中山大学法学院环境资源与能源法研究中心及环境法诊所共同开展了对广州海事法院1991年以来审理的环境公益诉讼案件进行整理、归纳、分析及研究。中山大学法学院和海事法院各自组成了课题组从事这项工作。课题组首先收集了34个由行政机关、渔业协会和渔业集体经济组织提起的海洋环境污染索赔案件，经过筛选，确定其中14个为水域污染公益诉讼案件。案件的选取主要参考了两个标准，一是原告是否国家利益或社会公共利益的代表。虽然目前法律对公益诉讼的原告资格没有明确规定，但从各地司法实践来看，公益诉讼一般由职能部门、检察院和少数非政府组织提起。所以，我们选取的案件首先框定在由这些主体为原告的案件。二是案件的诉讼请求是否是为了救济国家或社会公共利益。公益诉讼的目的是为了救济国家利益及社会公共利益，职能部门为了本部门利益而提起的诉讼被排除在外。因此，只有诉讼请求中包含了主张赔偿国家海洋渔业资源损害、天然水产品损失、国家机关及有关部门已经支付的清除海洋环境污染的费用，主张停止对国家海洋环境资源的侵害和恢复原状等内容的案件才被认为是水域污染公益诉讼案件。根据上述标准，课题组共选取了14个案件，以下的统计和分析以这14个案件为考察对象进行。 [关键词] 水域污染 公益诉讼 一、原告资格争议及分析 （一）原告的种类及资格争议 14个公益诉讼是由10起海洋污染损害事故引起的，其中由行政机构提起诉讼的有12件，由检察机关提起的诉讼有2个件。在行政机构起诉的案件中，海洋渔业主管部门提起了8件（其中一件与海事行政主管部门联合提起），海事行政主管部门提起了2件，其它部门包括环境保护行政主管部门、环境卫生行政主管部门、政府派出机构各提起了1 件。目前尚无环保组织及个人提起的公益诉讼案件。见表一。 原告种类 起诉案件数 案件总计 检察院 2 14 行政机构 海洋渔业行政主管部门 8 海事行政主管部门 2 环境保护行政主管部门 1 环境卫生行政主管部门 1 政府派出机构 1 这些机构提起的公益诉讼都具有民事救济性质，所救济的民事权益包括所有权、债权和环境权等。部分案件直接依据国家所有权提起，如海洋渔业主管部门作为国家海洋生态环境及海洋环境权益保护职能部门，在海洋及海洋资源受到损害时，依照1982年《海洋环境保护法》第41条及1999年《海洋环境保护法》第90条的规定，代表国家向责任人追讨国家损失；部分案件是依据国家债权提起，当船舶碰撞事故或者其他事故发生，海域受到污染时，对海洋环境保护负有职责的部门必须采取应急措施清除污染，由此而产生费用，因污染是排污者造成的，排污者有义务消除危险、排除妨碍，所以，国家支付了清污费用后有权向排污者索赔；部分案件是依据环境权提起的，如要求排污者承担保护环境质量，恢复环境质量状况等责任。如由检察院作为原告提起的两起诉讼，是为维护公共环境安全，保护公众利益。 在14个案件中，9个案件存在原告资格争议，占64.2％。被告提出的原告主体资格不适格的抗辩理由包括：（１）原告无权代表国家提起资源损害赔偿诉讼；（２）原告与案件没有直接利害关系，不符合《民事诉讼法》第108条的规定；（３）原告作为行政机关，与被告不是平等的民事主体，由其提起民事诉讼对被告不公平；（４）被告无权行使海洋环境监督管理权等等。值得关注的是，由检察院提起的两起公益诉讼案件并未出现原告资格争议。 （二）对原告资格的认可与法理分析 法院对14个案件的原告资格全都予以认可。认可的前提条件是经国家授权的职能部门，可作为适格的原告提起水域污染公益诉讼。法院对各类主体资格的分析如下： 1．海洋渔业主管部门 法院认为中华人民共和国领海内的海洋资源属于中华人民共和国所有。各级人民政府作为国家在特定区域的代表，在其辖区内具有维护国家资源所有权的权利与义务。根据广东省政府的授权，广东省海洋与水产局是广东省人民政府主管全省海洋综合管理与水产工作的职能部门，有负责海域、海岸带自然资源的资产化管理、负责海洋生态环境保护、维护国家海洋权益的职责。广东省海洋与水产局可作为原告代表国家提起损害赔偿之诉。行政机关进行行政管理，行使的是国家赋予的带有直接强制力的行政权力，表现为管理与被管理的从属关系，与本身的财产关系即平等的民事法律关系无关，此时，其是行政主体;行政机关进行损害索赔，行使的是国家赋予的所有权，是权利而非权力，是平等的民事财产关系，与行政法律关系无关，因而不能带有直接强制性，而只能通过平等协商或通过法院诉讼来解决，以最终达到使原有的权