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经济转型条件下政府对市场干预政策的合法化析论 　　摘 要：在转型经济时期，经济与社会发展不能单纯依靠市场或政府，政府干预实际上是要为市场运行提供一个适当的环境。政府对市场的干预应坚持平衡原则，重视市场机制与政府干预的平衡，注重社会整体利益的最大化和政府对市场干预政策的合法化。政府合理定位是政府对市场干预政策的合法化前提，市场缺陷与政府干预缺陷是其合法化的边界，“选择性”干预是其合法化尺度。政府干预过程中，行政权力具有扩张本性，需要用权利制衡权力，这是政府对市场干预政策的合法化保障。公民参与是用权利制约权力的重要方式，它既是政府干预政策的合法化基石，同时也有利于市场机制和政府机制作用的最大化。 　　关键词：转型经济；市场缺陷；政府干预缺陷；合法化 　　中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）011-0060-06 　　合法地位是政策合法化所追求的目标。[1] Jones认为“任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治正常的过程（legitimacy）；第二层次为政府政策取得法定地位的过程（legitimation）。[2]托马斯·戴伊把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。[3]刘善堂认为合法化包含法学意义上的合法化与政治学意义上的合法化。前者是指政策的制定方式、程序、内容，以及政策制定的主体应符合宪法和有关法律，并同时获得合法地位的过程；后者指如何获得人民的认可和支持。[4]综合国内外学者对政策合法化的理解，政策合法化应包含三个层次上的含义：一是政策主体依大多数人的意志做出正确的判断，选择一项政策建议；二是为这项建议建立政治上的支持和对领导权力的承认；三是政府政策取得法定地位的过程，即将它作为一项法规加以颁布。目前，我国经济处在转型期，经济与社会发展不能单纯依靠市场或政府，经济转型条件下，应注重社会整体利益的最大化和政府对市场干预政策的合法化。 　　一、政府合理定位：经济转型中政府干预市场政策的合法化前提 　　改革开放以来，我国经济转型阶段是从2003年开始的，这一阶段不再是单一或部分领域的转型，而是经济和社会各领域的全面转型，也是我国社会主义市场经济体制的完善阶段。[5]在这一经济转型中，政府主导型经济开始向市场主导型经济转轨，但目前这一转轨过程仍在政府主导下进行。政府主导过程是培育市场力量的过程，在这一过程中，政府改直接调控的行政手段为间接调控的经济手段，动员全社会改革之合力，按照市场经济规律对市场进行再造，而不是对市场机制本身的主导，政府综合运用市场化和行政化力量，通过制订政策来推动、调控和引导市场化进程，政府是这一过程的设计者、组织者、调控者，[6]在这一过程中，市场体系逐步成长与政府让渡权力和转变职能同步进行。 　　我国经济与社会的客观现实决定了经济转型过程中的政府主导性：一是非自发的市场经济需要政府的介入；二是中国的市场化进程的高度集中的计划经济体制起点，使得价格不能发挥固有的职能作用，又缺乏多元化的产权主体；三是国内二元经济结构和强大的国际竞争对手，内外经济环境不容乐观；四是为尽量减少经济转型中的社会震动。中国经济转型过程是一个自觉的过程，“改革必然触及社会各个方面的利益关系和思想观念，但又不能震动过大；改革必然要破除原有的体制、规则、组织和秩序，但这个过程必须是有领导、有纪律地自上而下地进行。”[6]因此，转型过程中的政府主导性必不可少。 　　学界对经济转型的理解大致分社会形态转型说、体制转型说、社会阶段转型说、增长方式转型说、生产方式转型说、市场形态转型说等几种，[7]这几种观点都没有触及到中国转型经济的实质——政府在经济转型中的合理定位问题。其实我国目前的经济转型中的政府定位有诸多欠合理之处，主要表现在七个方面：一是政府在投资驱动中的主导性依然存在；二是政府依然掌控着重要资源价格和要素价格的规制权；三是传统经济模式中的政府对微观经济的严格管控的严格性和获利性的经济性特征没有太多改观；四是国有部门利用法律、政策和资金方面的优势挤压民营经济，导致企业创新减退，并引发了一系列社会问题；五是对个人利益的保护严重弱化，如拆迁中动用公检法没收个人资产等；六是政府掌控更大的生产资源和政策资源，企业被迫用潜规则与政府打交道；[8]七是政府在资源配置中控制着关键性和基础性资源，政府公共权力的重点没有放在公共产品上，而是作为经济发展的主体，组织经济发展与经济运行。 　　经济转型中政府定位不甚合理的原因，一是现有利益格局和体制机制路径依赖严重。原有体制依赖既有的利益格局，使市场在资源配置中的基础性作用不能更大程度地发挥，以法治为基础的现代市场经济制度尚未建立；[9]二是政府不愿为经