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对“土地财政”内涵和成因的辨析 　　近年，“土地财政”成为财政经济研究和宣传中使用频率较高的词语之一。但是，仔细研究后发现，“土地财政”从其内涵到成因都存在很大的认识分歧。 　　一、对“土地财政”内涵的辨析 　　使用“土地财政”概念时，大体有宽、中、窄三个口径。宽口径“土地财政”包括土地出让金收入、地方政府预算内和预算外直接与土地房产相关租税费，还包括间接相关的财政收入。比如地方政府以协议方式低价出让工业用地，虽然当期直接产生的土地使用权出让金收入比较少，但是一旦在激烈的地区竞争中胜出，获得制造业投资，就会获得未来稳定的收入流（如增值税等）以及由制造业带来相关产业的集聚和人口的集中，从而促进商业和服务业的发展，进而导致商业服务业税收收入增加或土地出让金收入的增加。有些研究中的“土地财政”甚至包括地方政府以土地作为抵押资产，融资所获得的收入。杨圆圆（2010）所界定的“土地财政”包括：（1）土地出让金收入；（2）与土地直接相关和间接相关的税费收入；（3）以土地为抵押获得的债务收入。中口径“土地财政”包括土地出让金收入，还包括地方政府直接与土地房产相关租税费。刘守英等（2005）对“土地财政”的界定分为三部分：一是由城市扩张带来的地方政府预算内税收收入，尤其是建筑业和房地产业带来的税收收入；二是土地出让金收入；三是土地相关的收费收入。窄口径“土地财政”仅指土地出让金收入（满燕云，2010；余丽生，2011；），即政府批地卖地所产生的土地出让收入。 　　本文认为，窄口径“土地财政”相对比较准确，冠以“财政”两字应该能够在政府财政预算中反映，目前在财政预算的政府性基金中列收列支的仅仅是土地出让金收入和支出，所以本文以下的分析限定在窄口径“土地财政”之内。本文将“土地财政”定义为：政府（主要是地方政府）凭借土地所有者代表的身份，通过土地出让取得收入，并按照中央政府行政法规相关规定划分支出和对土地出让收益进行的一种分配活动。 　　值得特别说明的是，“土地财政收入”与“土地财政收益”是两个不同的概念，两者具有明显差异。“土地财政收入”是指土地出让金获得的收入。政府财政在取得这些收入后，需扣除成本补偿性支出和垫付必需的“七通一平”等前期开发费用，余下部分成为地方财政可统筹使用的财力，也就是“土地出让收益”，或者称为土地出让纯收入。 　　政府征用和出让的土地分成三大类：公益性用地、工业性用地和经营性用地，分别采取划拨、协议出让和“招拍挂”出让方式。对于公益性土地（公路、水利、教育、卫生等），政府的土地开发收入并不足以弥补土地开发的成本，政府一般要“倒贴”，但倒贴的具体数量以及这部分如何补偿等缺少具体数据。另外，对于工业性用地的开发，地方政府一般也无钱可赚，这是因为各地政府为了“招商引资”，一般会限制地价。政府要通过土地征用和转让取得财政可支配的土地出让收益，主要依靠商住用途的经营性用地。 　　从调研看，全国的地方土地出让支出（包括征地和拆迁补偿支出、规定计提项目、缴纳新增建设用地使用费、业务费以及土地初步整理等在内的必要成本支出）一般占到土地出让金收入的70%～75%。这样在相对规范管理的前提下，扣除成本后，土地出让金收入中只有25%左右可以作为地方政府可支配财力中的收益“活钱”。如果提高相关补偿标准后，这一比重还会降低。 　　据财政部网站数据，2011年全国土地出让支出33172.16亿元，同比增长21.4%。用于征地拆迁等成本补偿性支出达24053.76亿元，同比增长42%，占全国土地出让支出的72.5%。其中，用于征地和拆迁补偿支出15040.43亿元，土地出让前期开发支出5509.98亿元，土地出让业务费支出217.37亿元，支付破产或改制企业职工安置费用等成本补偿性费用支出3285.98亿元。扣除成本补偿性费用后，2011年地方政府实际可支配的土地出让收益为9423.24亿元，相当于同期地方公共财政收入（含中 　　数据来源：财政部网站全国土地出让收支管理专题。数据与地方政府性基金收入决算有些出入，作了后期调整。 　　央对地方税收返还和转移支付）的10.2%。 　　由此可见，“土地财政收入”与“土地财政收益”存在着较大差额，只有后者即土地出让的纯收入才是政府财政真正可以使用的资金。一般新闻报道中的数额都是“土地财政收入”，而不是“土地财政收益”，这些并不是直接可以用来由地方政府支配的财政收入；可以看出，“土地财政”收入与政府一般预算收入是有很大不同的。 　　二、对“土地财政”成因的辨析 　　比较流行的观点认为，“土地财政”的产生源于分税制改革后，中央过于集中财权和财力，地方财政的事权超过财权，迫使地方政府通过“卖地”筹集财政收入。本文认为，这种流行观点有失偏颇，“土地财政”产生有三大原因：一是由城镇基础设施建设