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我国纳税评估体系优化研究 长春税务学会 于佳曦 【内容摘要】近年来，随着《纳税评估管理办法》（试行）的出台，评估工作逐步走向规范化，并从个别行业单一税种评估发展到所有行业多税种评估，电子化信息化运用逐步兴起。本文梳理了我国纳税评估的演进历程，描述了纳税评估体系建设现状，通过剖析系统运行中凸显的种种矛盾，在对纳税评估重新定位的基础上，从制度、社会信用、信息采集、指标体系、技术手段、组织机构以及人力资本等方面提出了优化纳税评估体系的次优选择。 【关键词】评估体系 演进 现状 定位 优化 近年来，在税收收入大幅增长的背景下，我国税收征管取向开始从追求规模、速度转为注重质量与效率，这种转变具体体现在税源管理上。纳税评估这一管理方法的确立，其意义不仅是解决工作中的漏洞、不足，更是税收工作时代性的进步，标志着我国征管新格局初步搭建完成。 一、我国纳税评估的演进及发展趋势 我国纳税评估实践始于上个世纪末。在评估税种上，从涉外税收的稽核评税，到增值税的纳税评估，再到评估所有税种，其应用范围愈见宽广；在评估手段上，从完全手工评估，到电子选案评估，再到建立统一的纳税评估管理系统，信息化程度逐步提高。 （一）演进过程 1.起步阶段 在我国，纳税评估是由“稽核评税”演变而来。 1998年，国家税务总局出台了《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，标志着我国纳税评估实践正式开始； 1999年，国家税务总局总结全国各地先进做法编辑出版了《税收征管规程》。其中在征收监控系列下设置了稽核评税业务，但是按照规程开发的征管系统最初版本中，该模块并没有实际操作内容。 这一阶段，稽核评税成为纳税评估的前身，尚处于摸索阶段，并未提出纳税评估概念。 2.发展阶段 2001年，山东省滨州市国家税务局参加了全国的纳税评估业务需求研究； 2001年底，国家税务总局针对我国商贸企业在增值税征管中存在的问题，制定印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》。要求通过销售变动率和税负差异率两个核心指标对商贸企业进行纳税评估； 2002年，青岛市国税局成立了全国第一个评估局，并将稽核评税命名为纳税评估； 2002年4月，国家税务总局在《成品油零售加油站增值税征收管理办法》中，明确规定“主管税务机关应将财务核算不健全的加油站全部纳入增值税评估范围，结合金税工程网络所掌握的企业购油信息以及本地区同行业税负水平等相关信息，按照《国家税务总局关于加强商贸企业增值税纳税评估工作的通知》的有关规定进行增值税纳税评估，对评估有异常的，应立即移交稽查部门进行税务稽查”； 在此基础上，各地税务机关结合本地工作实际制定了具体的纳税评估实施办法，试行纳税评估，从而使该项工作在全国各级税务机关逐步开展起来。 这一阶段，纳税评估作为一种新的税收管理手段被提出，并在个别行业实行增值税纳税评估。 3.全面开展阶段 2003年，《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发【2003】124号）文件规定，要积极开展纳税评估工作，各地税务机关在信息化的支持下对所辖税源实施全方位、全过程监控，要对同一纳税人不同时期的情况进行纵向比较，对同行业不同纳税人同一时期情况进行横向比较，综合分析测算纳税人的应纳税额与实际纳税的差距，要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系； 2005年3月11日，国家税务总局印发《纳税评估管理办法（试行）》，明确纳税评估概念、对象、方法、评估结果处理及评估工作管理。下发了纳税评估通用、特定指标及使用方法，第一次以规范性文件的形式对纳税评估工作提出了相关指导性要求。 这一阶段，随着管理办法的出台，纳税评估逐步走向规范化，并从个别行业单一税种评估发展到所有行业多税种评估，电子化信息化运用逐步兴起。 （二）发展趋势 纳税评估工作经过近几年的发展、完善，各级对纳税评估在税收征管、强化税源监控中的作用己达成共识。一是形成了丰富的评估指标体系，包括通用指标体系、特定指标体系、分税种的指标体系等；二是纳税评估的技术含量不断提升，利用先进的计算机、数学模型和人工智能技术不断提升纳税评估方法；三是纳税评估流程趋向一体化和综合化，形成分析、评估、稽查、管理的一体化评估模式，注重源头分析和后续长效管理。 2011年，国家税务总局在山东省实践新的《纳税评估管理办法》（征求意见稿），尽管新《办法》仍需完善，试行结果也将拭目以待，但足见纳税评估的探索从未停歇，对其前景应充满信心。 总之，逐步建立起税收风险管理体系，整合现有征管资源，将纳税评估纳入其中，实现税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理一体化的税收管理系统。 二、我国纳税评估体系建设现状 一个相对完备的纳税评估体系应包括准确的理论依据、顺畅的工作流程、完备的法律制