我国农村最低生活保障行政程序的实证的分析.doc

我国农村最低生活保障行政程序的实证分析 ——兼论行政程序与实体的互动 赵 颖 2013-3-21 15:54:13　　来源：《国家行政学院学报》(京)2009年6期 　　【英文标题】An Empirical Analysis of the Administrative Procedures of Rural Minimum Living Security System in China: Concurrently Discussing the Interaction between Administrative Procedures and Entities　　【作者简介】赵颖（1968－），河北安国县人，北京工商大学法学院副教授，法学博士，主要研究行政法及行政诉讼法．北京 100048　　【内容提要】目前，我国农村低保行政程序的构建有着一些中国特色，但法制化程度低、操作性差、偏重管理忽视正当程序；实践中，农村低保政策的变形不仅折射出正当程序的欠缺，而且反映出实体性制度的制约。我国农村最低生活保障行政程序亟待完善，但应与实体法的构建相结合。　　【关 键 词】农村最低生活保障/行政程序/法治　　随着我国行政法治的发展，行政程序法治化已提上日程，制定统一的行政程序法典固然重要，但同时，“从行政程序法制之长期的发展方向来看，针对个别行政领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。”[1]另一方面，传统行政法更多关注秩序行政或侵害行政，对行政程序的研究也多集中于行政处罚等侵害行政领域，而随着服务型政府成为我国当代政府治理的发展模式和目标，给付行政的实践在我国也呈不断发展之势，理论上对给付行政及其程序研究的薄弱和不足显现出来。因此，本文试图对作为给付行政内容之一的我国农村最低生活保障行政程序进行实证性个案研究，以期作为检视我国给付行政程序现状的一个窗口，为我国行政程序法治化及社会保障制度的完善提供点滴参考。　　一、我国农村最低生活保障行政程序的文本分析　　（一）总体情况　　农村最低生活保障制度（简称农村低保）是我国为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口建立的一种社会救助制度，① 是我国社会保障体系的重要内容和最后一道“安全网”。从上世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度。1996年底，民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，开始在全国进行试点工作。此后数年我国农村最低生活保障制度曲折发展。2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发［2007］19号，以下简称《通知》）。截至2007年底，全国31个省（自治区、直辖市），2777个涉农县（市、区）已全部实施了农村低保制度。[2]　　但是，在国家或中央层面，农村低保依据多为国务院或民政部门的“意见”、“会议要求”“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。② 目前，关于农村低保及其程序的最重要也是最高级别的专门规范性文件是2007年7月国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发［2007］19号，简称《通知》），其中《通知》第四部分从申请、审核和审批、民主公示、资金发放、动态管理等几个方面对农村低保程序作了规定。　　就地方来看，可以说我国低保制度的创立过程是“自下而上”由一些地方政府先做起来的，在建章立制方面，一些地方走在了中央和全国的前列，后来，在《通知》的推动下，许多地方也制定或完善了地方性的制度。概括起来，地方上农村低保制度（包括其程序）的规范性文件主要有三种情形：（1）地方性法规，如《上海市社会救助办法》（1996）、《重庆市城乡居民最低生活保障条例》（2008）等；（2）地方政府规章，如天津、广东、海南、浙江、湖南等省均以政府令形式颁布了城乡一体化或“双轨制”的农村居民最低生活保障办法；（3）其他规范性文件，这个层次的文件数量最多，如《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》、《长治市农村最低生活保障实施办法》、《辛集市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》等，另外还有些由民政部门制定、经人民政府同意后转发，如《北京市人民政府批转市民政局关于建立和实施农村居民最低生活保障制度意见的通知》等，严格地讲，按照立法法的规定，这些亦应属于其他规范性文件而不属于规章。　　（二）具体内容　　从中央《通知》和各地的规范性文件看，农村低保的行政程序基本上分六个步骤：“个人申请、基层审查、民政批准、张榜公布、资金发放、动态管理”。但在具体内容上各地又略有不同，主要表现在以下几个方面：③　　1.接受申请的机构：《通知》规定：“申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。”