城市综合防灾规划探讨.docVIP

城市综合防灾规划探讨 石琼林 张见，合肥市规划设计研究院，工程师 【摘要】城市综合防灾规划是一个新兴的研究课题，编制理论与手段均处于摸索阶段。本文针对城市综合防灾规划目标，研究并制定了工作流程，构建了“应急指挥、避难场所、防灾保障”三大系统，并就主要技术方法及规划实施策略进行了阐述，望能为城市综合防灾规划编制工作提供参考与借鉴。 【关键词】城市综合防灾规划；灾害防救体系；风险评估；应急指挥中心；避难场所；保障系统； 随着城市化的发展, 社会财富(人力、物力、财力)进一步向城市聚集，社会资产最为集中，城市成为我国经济和社会发展的“火车头”。在社会财富向城市聚集过程中，城市风险也愈发加大。 我国是世界上灾害损失最为严重的国家之一, 由于城市对灾害的放大效应，所以几乎所有的大灾大难均发生在城市，诸如1976年唐山地震、1994年新疆克拉玛依友谊馆特大火灾、2001年合肥市城隍庙小商品市场特大火灾、2003年SARS疫情、2010年上海“11·15”特大火灾等。历史与现实如此惊人的重复，无不一次次提醒世人，安全是社会发展的一个永恒主题[1]，是实现社会和经济可持续发展的重要战略和紧迫任务。 城市灾害发生时，一般均会引起次生灾害的发生，衍化成多灾种连锁反应，在此过程中，势必需多部门协同合作，动用各种资源予以应对，因此城市防灾理应采用综合性的防灾模式。城市规划范围内的防灾规划更应在灾前预防、灾中救援和灾后重建全过程、全方位的统筹综合，采用工程性措施和非工程性措施[2][3]，用以抵御和减轻各种灾害对城市居民生命财产造成的危害，即城市综合防灾规划。 1、规划定位 城市综合防灾规划和城市规划是既矛盾又统一的联合体，单一的考虑城市规划将无从体现“以人为本”，而单纯的考虑城市综合防灾规划又将产生城市资源巨大的浪费，不利于建设集约节约型社会[4]，因此，城市综合防灾规划需在两者之间起一种协调和衔接作用，在尽可能保障市民生命财产安全的前提下，使城市可持续的良性发展（图1）。城市综合防灾规划须服务于城市总体规划，为城市总体规划的重要组成部分，是城市安全和社会发展的重要基础工作，是对城市既有规划（总体规划、分区规划、详细规划、防灾类专项规划）的整合，或对城市下一步规划进行指引，从而发挥其规划的最大效能。 图1 综合防灾与城市规划的关系示意图 2、规划范围 为保障城市总体规划顺利实施提供综合防灾的策略和技术支持，城市综合防灾规划范围应涵盖城市总体规划范围。考虑到灾害发生源的影响想区域可能在城市总体规划的规划范围以外，但影响城市安全，因此，城市综合防灾规划范围从理论上说须大于或等于城市总体规划范围。 3、技术路线 城市综合防灾规划可分现状分析、体系构建、规划方案、策略与建议四大步骤进行编制（图2）。 现状分析阶段主要通过踏勘现场、部门走访与调查等手段摸清城市防灾基本条件、城市面临主要灾害和城市风险区划，此阶段需完成《城市防灾能力评估报告》和《相关规划评析报告》；体系构建阶段主要结合现状分析的结果，结合城市现状及未来发展需要，确立主要解决问题并完成规划编制体系工作；规划方案阶段是落实规划体系过程，逐项按构架的体系予以一一落实；策略与建议阶段需对城市面临的潜在重点灾种进行分项规划指引，并结合规划提出实施建议，明确规划更新的前提条件。 图2 城市综合防灾规划编制技术路线图 4、主要技术方法 （1）灾害筛选 灾害筛选从两个方面进行分析：一是对规划范围及周边区域的历史灾害发生情况进行统计；二是结合城市总体规划和社会经济发展规划，预测规划范围内可能出现的各种灾害。结合以上两方面分析，逐一罗列与统计分析各灾种，例如，洛杉矶市地方减灾规划中列出的灾种有16种，纽约市减灾规划中有13大类，旧金山市有9种，西雅图市有14种，奥斯汀有13种，俄克拉荷马市有13种，克莱尔蒙特市有16种，比尤特市有18种等等[5]，通过以上事例可知，城市综合防灾中对灾害的筛选不尽相同，因地制宜的筛选出符合各城市自身特征的灾害，对编制防灾规划的有效性至关重要。 通过以上分析出的各类灾害，根据城市灾害的八大特征（重大性、延迟性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性）[1][6]并结合民众御灾意识，共计九大因子，分别按照高风险、中等风险、低风险和微风险四类分别赋值统计,筛选出城市综合防灾主要御灾灾种。 （2）城市风险评估 结合灾害筛选中确立的城市主要面临灾种，借鉴美国联邦应急管理署（FEMA）、美国EPA）、美国消防协会（NFPA）工作方法，借助GIS、Surfer、Matlab、HAZUS、ALOHA （Areal Locations of Hazardous Atmospheres）等新兴技术手段，确立各灾种的风险等级和影响范围[7] [8]。同时，综合考虑各自然灾害与人为灾害影响权重综