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放权改革不断面临的挑战及其实证分析 忻文 杜荷 国有企业效率低下的原因自改革伊始乃至今天仍被归咎于政府对企业控制和干预得太紧、太多，于是，大面积扩大企业自主权成为我国城市经济体制改革的核心。然而，随着扩权、让利的推进，国有企业的效率并未明显提高，至少说效率的提高同扩权、让利的幅度未能保持同步。而且，在原来属于政府的权利向企业下放的同时，政府对企业的控制能力锐减，国有企业支持政府实现职能的观念开始淡漠。本文试图在较多的实证分析基础上对10年的扩权、让利改革做出分析，从而探索进一步深化国有企业改革的方向。 一、扩权、让利改革再次面临挑战 1978年后扩大企业自主权的改革曾被看作是开辟了中国经济体制改革的新纪元，其实这种尝试早在50年代后期就已开始。根据“八大”的精神，国务院于1957年发布了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》。尽管今天看来，这些规定对如何改善政府与企业的关系没有给予足够的重视，但在当时较为宽松的宏观形势下，企业的自主权还是有所扩大。然而50年代末期严峻的经济形势迫使政府做出第一次收权的决策。 国有制固有的低效率在“文革”结束时已发展到令人难以容忍的地步，随即而来的更大规模的扩大企业自主权的改革成为中国城市经济体制改革的核心。国务院1979年7月《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》指出，各省、市、自治区和中央有关部门可在工业、交通系统选择少数企业试点。被压抑了多年的企业和职工在切身利益的激励下，积极地投入了改革的行列。10年过后，尽管企业对日益增大的自主活动空间至今尚未感到满足，但政府对国有企业做出的让步是有据可查的。从一个拥有数千万固定资产的大厂在改造其设备的生产能力时，是否变动设备的底座和外壳都须逐级上报，到目前企业可将其多余的固定资产出租或转卖，不能不说企业有了一定的自主权。在国务院几次扩大企业自主权规定的推动下，企业在处理日常的经营活动时，至少在以下几个方面基本可以体现自己的意志。 1．指令性计划的松动和减少。从1981年开始，国民经济摆脱了长期停滞的僵局。1984年5月国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》的发布，使持续了30多年的指令性计划发生了变化。虽然文件精神强调企业应确保完成国家计划和供货合同，但同时也指出，企业在执行计划时，如遇供需情况发生重大变化，有权要求主管部门修改指令性计划。更有实际意义的是，企业有权将一些国家计划下达的产品自行销售。据我们对数百家国有企业调查，目前它们计划内的产值已大大减少，近半数的企业已不足20％。 2．购买与销售的自由度明显增大。企业间自主的经济交往一直被旧的计划体制视为不可侵入的禁区。随着政府下达的生产计划度降低，特别是政府允许计划外的全部产品和计划内的一部分产品可以自销时，市场机制开始对企业的购销活动发挥愈来愈明显的作用。据调查表明，目前上级对企业在市场上购买原材料、燃料、动力的限制已大大减弱。同时，为了在市场上同非国有企业，特别是同乡镇企业和个体经济有效地竞争，政府甚至放宽了企业在供销业务中财务支出的控制，目前国有企业的供销业务已普遍实行包干制，必要的交际费列入成本已不再是违纪行为。 3．再生产资金的投入。作为10年放权的结果，企业在投资决策上基本结束了只能在保持原有生产条件下修修补补的局面，企业有权根据市场行情变动决定自已的投资项目。在国务院关于促进横向联合的精神推动下，跨企业、跨地区、跨所有制的投资纷纷出现。通过大量的调查，我们发现有近80％的企业为了自身的利益投资于其他企业。虽然这些投资有时还需征得有关政府部门的同意（如政府出面干预可为企业争取银行贷款，同时跨地区的投资也需双方政府支持方可降低风险），但企业在投资取向上的作用已成为不可忽视的力量。 4．人事制度与工资制度的变革。自改革以来，厂长（经理）具有政府官员的特征一直被认为是政企不分、国有企业效率低下的原因之一。扩权改革后，特别是1986年承包制的推广，使政府直接任命厂长的做法遇到了挑战。目前虽然政府任命的厂长还占多数，但在中央一再要求承包必须引入竞争机制的推动下，由职工代表大会选举、投标竞争和由承包集体推荐产生企业领导人的尝试已在较大规模上展开。至于厂长以外的其他管理人员，则完全由企业自行任免。同时，至少企业在名义上拥有解雇违纪职工的权力。这10年，尽管旧的工资制度还未能彻底变革，但企业已有权在国家核定的工资总额内采用适合本企业要求的内部工资制度。 5．政府与企业间的收益分配。考察政府同企业的关系，最有实际意义的是纯收入在它们之间的分配，对企业来说没有利的权毫无意义。从奖金、利润留成制度的恢复，到以利润包干为主要内容的大面积承包，企业已从各级政府日益松动的财政口袋里获得了明显的收益